Warum sind nicht alle Staaten so wie Dänemark? Diese Frage steht am Ursprung des neuen Buches von Francis Fukuyama mit dem Titel «Political Order and Political Decay».
Dänemark steht für Fukuyama als Metapher für eine Gesellschaft, der es gelungen ist, Rechtsstaat und Demokratie ausgewogen zu gestalten und Korruption und Vetterliwirtschaft zu vermeiden. Die Dänen gelten daher als Modellstaat mit dem glücklichsten Volk der Welt.
Als Schweizer reagieren wir zunächst verschnupft und maulen: Warum hat er nicht uns gemeint? Doch keine Angst: Erstens kommen wir auch ganz gut weg, und zweitens hat Fukuyama trotz dieses kleinen Schönheitsfehlers ein wichtiges Buch geschrieben. Wir leben in Zeiten, in denen Demokratie und Meinungsfreiheit keine Selbstverständlichkeit mehr sind.
Geschichte sei einfach «ein verdammtes Ding nach dem andern», lästern Zyniker. Sie meinen damit, dass es keine Logik in der Entwicklung von Gesellschaften gibt, sondern dass König Zufall regiert. Menschen können daher auch nichts aus ihrer Vergangenheit lernen, sondern wiederholen immer wieder die gleichen Fehler.
Demgegenüber steht eine Sicht von Geschichte als mechanische Abfolge von Entwicklungsstufen: Zuerst gab es einfache Sammler- und Jägergesellschaften, dann kamen die ersten, primitiven Bauern, dann die Städte, danach die Feudalgesellschaft und schliesslich der bürgerliche Staat.
Fukuyama wählt einen anderen Ansatz: Geschichte lässt sich nicht auf eine Dimension reduzieren. Sie wird selbstverständlich von der wirtschaftlichen Entwicklung beeinflusst, aber auch von der Geografie, vom Klima – und ja, auch vom Zufall.
Geschichte verläuft daher nicht schematisch und nach einem Entwicklungsplan. Es gibt Länder mit einem Rechtsstaat, die nicht demokratisch sind und es gibt Demokratien, deren Rechtsstaat verbesserungsfähig bleibt.
Der Krieg spielt dabei eine bedeutende Rolle. Der Soziologe Charles Tilly geht gar so weit, dass er behauptet:
Vor allem in Europa – dem mit Abstand kriegerischsten Kontinent – hat er die Institutionen der Länder und ihr Verhältnis zueinander massgeblich geprägt. Doch Geschichte mit Kriegsgeschichte gleichzusetzen, ist ebenfalls zu kurz gesprungen. In England hat eine dank Marktwirtschaft und industrieller Revolution aufstrebende Mittelschicht relativ friedlich einen modernen Staat erkämpft. In Lateinamerika gab es ebenfalls kaum nennenswerte Kriege zwischen den Staaten, aber sehr viel Gewalt und Unterdrücken innerhalb der einzelnen Staaten.
Wie immer die Entwicklung verläuft: Eine zentrale Frage stellt sich für jeden Staat. Sie lautet:
«Das grosse historische Rätsel, das gelöst werden muss, lautet nicht, warum gibt es Patronage, sondern wie es modernen Staaten gelungen ist, die Klientelgesellschaft zu kriminalisieren und sie mit einer unpersönlichen Verwaltung zu ersetzen», schreibt Fukuyama.
Die Chinesen lösten dieses Problem, indem sie die Verwaltung des Staates in die Hände von Eunuchen legten. Eine radikale und für die Betroffenen wenig angenehme Variante.
Die Sultane des osmanischen Reiches liessen in den christlich besetzen Gebieten Knaben einfangen und zu Beamten ausbilden. Beide, Eunuchen und Sklaven hatten keine Familien und waren daher immun gegen die Korruption. (Die Abkoppelung von der Familie ist übrigens auch ein Grund für das Zölibat katholischer Priester.)
Den ersten Rechtsstaat in Europa im modernen Sinn schufen die Preussen. Es geschah aus reiner Not. Friedrich der Grosse erkannte, dass sich Preussen als unabhängiger Staat gegen seine übermächtigen Nachbarn Russland und Habsburg nur dann behaupten konnte, wenn es ein nicht korruptes Herr und Verwaltung hatte. Aus dieser Einsicht heraus entstand eine moderne Bürokratie und eine professionelle Militärverwaltung. Daher die Redensart:
Rechtsstaat ohne Demokratie ist eine Formel, die auch heute wirtschaftlich äusserst effizient sein kann. Das beweisen asiatische Staaten wie Singapore – und natürlich China. Die Formel kann jedoch auch tödliche Nebenwirkungen haben: Preussens effiziente Armee koppelte sich schliesslich von der Zivilgesellschaft ab und trieb Deutschland in den Ersten Weltkrieg. Das gleiche tat Japans militärische Elite in den 1930er Jahren. Beide Male führte dies zu katastrophalen Ergebnissen.
Genauso wie ein Rechtsstaat ohne Demokratie möglich ist, gibt es umgekehrt demokratische Gesellschaften ohne Rechtsstaat. Argentinien ist ein aktuelles Beispiel dafür, aber auch Griechenland und Süditalien. Weil eine starke wirtschaftliche Basis fehlt, wird der Staat geplündert. Die Verwaltung wird dabei korrumpiert.
Ohne unabhängige und effiziente Verwaltung verkommt auch ein demokratischer Staat zu einer Vetterliwirtschaft, in der die jeweils herrschende Partei den Staat dazu missbraucht, seine eigene Klientel auf Kosten der Allgemeinheit zu bedienen.
Die Umwandlung einer demokratischen Klientelgesellschaft in einen effizienten Staat kann dauern. Das zeigt das Beispiel der «Mutter der modernen Demokratie», die Vereinigten Staaten von Amerika. Nach der Unabhängigkeit vom englischen König konzipierten die Gründungsväter einen liberalen Staat nach der Art eines Gentlemen’s Clubs. Zu Beginn des 19. Jahrhunderts waren die USA noch weitgehend ein Agrarstaat mit unabhängigen Farmern und Kleingewerbe.
Der von James Madison und Alexander Hamilton entworfene Gentlemen-Staat verwandelt sich mit fortschreitender Industrialisierung und dem Gegensatz der Nord- und Südstaaten in einen Klientelstaat, in dem die Politiker die Stimmen ihrer Wähler mehr oder weniger kauften. Andrew Jackson, ein aus dem Bundesstaat Tennesse stammende Held des Unabhängigkeitskrieges, wurde zur Anti-These der noblen Herren aus dem Norden. Im Rennen um das Weisse Haus besiegte er 1829 Quincy Adams, den Sohn des Gründervaters John Adams, im zweiten Anlauf und wurde das Symbol eines hemmungslosen Populisten.
Jackson begründete eine politische Kultur, die bis heute existiert, etwa in Form der Tea Party oder von Politikerinnen wie Sarah Palin. Generell setzte in den USA gegen Ende des 19. Jahrhunderts eine Gegenbewegung mit dem Ziel ein, eine saubere und unabhängige Verwaltung aufzubauen. Sie startete 1883 mit einem Gesetz, dem Pendleton Act, wurde aber erst mit Franklin Roosevelts New Deal in den 1930er Jahren abgeschlossen.
Heute kann man noch Überreste der Klientel-Politik in den USA erkennen. Botschafter in unbedeutenden Ländern – etwa in der Schweiz – wird man nicht, indem man über einen diplomatischen Leistungsausweis verfügt, sondern indem man dem siegreichen Kandidaten im Wahlkampf viel Geld gespendet hat.
Wie auch Zufälle auf dem «Weg nach Dänemark» helfen können, zeigt das Beispiel von Costa Rica. Wie seine Nachbarn El Salvador, Nicaragua und Guatemala hätte der kleine zentralamerikanische Staat auch zu einer Bananenrepublik verkommen können. Während in den Nachbarstaaten die Land-Oligarchie Linke und Gewerkschaften unterdrückten – oft mit Hilfe der US-Militärs – hielten sich nach dem Zweiten Weltkrieg auch die Konservativen an die demokratischen Spielregeln und schafften sogar die stehende Armee ab.
Anstatt sich in einem blutigen Klassenkampf zu verwirklichen und eine marxistische Revolution zu riskieren, wählte Costa Rica einen demokratischen Weg. Mit Erfolg: Das Pro-Kopf-Einkommen ist drei bis vier Mal höher als in den Nachbarländern. «Costa Ricas Erfahrungen verdeutlichen, dass die materiellen Bedingungen von Geographie und Klima und die sozialen Strukturen, die sie hervorbringen, von guter Leadership und individuellen Entscheiden überwunden werden können», stellt Fukuyama fest.
Nationen, denen es gelungen ist, Staat, Demokratie und Rechenschaftspflicht unter einen Hut zu bringen, haben es nicht für alle Zeiten geschafft. Das Gleichgewicht ist fragil und kann leicht kippen. Selbst Musterstaaten können wieder zerfallen, wie unter anderen Oswald Spengler, Arnold Toynbee, Paul Kennedy und Jared Diamond nachgewiesen haben. Heute ist es die die Supermacht USA, die vom Niedergang bedroht wird.
Das politische System der Vereinigten Staaten sei von Genies konstruiert worden, damit es auch von Idioten verwaltet werden könne, wird gelegentlich mit einer Mischung aus Spott und Bewunderung kolportiert. Tatsächlich haben die Gründerväter so viele «checks and balances» in das Politsystem gepackt, dass eine absolutistische Macht unmöglich wurde. Auf diese Weise wurde die damals geradezu panische Angst der Amerikaner vor einer Monarchie gemildert und die Zukunft der Republik gesichert.
Das System der «checks and balances» – es wurde im Übrigen in der Bundesverfassung von 1848 weitgehend übernommen und an Schweizer Verhältnisse angepasst – ist in der Tat genial, es weist aber eine Achillesferse auf: Es hat viele Stellen, an denen Lobbyisten eingreifen und ihre Interessen durchsetzen können.
Sie lassen sich nicht zweimal bitten: Zwischen 1971 und 2013 ist die Zahl der registrierten Lobbyisten in Washington von 171 auf über 12'000 angestiegen, die insgesamt sagenhafte 3,2 Milliarden Dollar an Politiker verteilten. Die Kombination von vielen Ausgleichsmechanismen und zu viel Geld hat das amerikanische Politsystem in eine «Vetokratie» verwandelt, will heissen: Mächtige Interessengruppen können die Politik kaufen und den Wandel blockieren.
Fukuyama spricht von einem «schlechten Gleichgewicht», aus dem sich die Politiker nicht mehr befreien können. «Keine der beiden politischen Parteien ist daran interessiert, sich von reichen Interessengruppen abzukoppeln, und die Interessengruppen wollen kein System, in dem Geld keinen Einfluss kaufen kann», schreibt er.
An eine Selbstreinigung der gekauften Republik glaubt Fukuyama nicht. In einem Beitrag im Magazin «Foreign Affairs» kommt er zu einem ernüchternden Schluss: «Der Zerfall der amerikanischen Politik wird sich wahrscheinlich fortsetzen, bis ein externer Schock echte Reformen und Gang setzt und das System wachrüttelt.»
Geschichte ist eben nicht «ein verdammtes Ding nach dem anderen». Fukuyama zeigt in seinem Buch, wie schwierig es ist, die Balance zwischen Rechtsstaat, Demokratie und Rechenschaftspflicht zu finden und wie sorgfältig sie gepflegt werden muss. Der Weg nach Dänemark ist steinig – aber für einmal gilt der Spruch: Es gibt keine Alternative.
(Gestaltung: Anna Rothenfluh)
