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Une année charnière pour la politique européenne

La votation sur l’EEE de décembre 1992 influence encore la Suisse à l’heure actuelle.
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La votation sur l’Espace économique européen (EEE) de décembre 1992 influence encore la Suisse à l’heure actuelle. Image: ETH Bibliothek Zürich
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L'année où la Suisse a réinterprété sa neutralité

L’année 1992 a marqué un tournant dans la politique européenne de la Suisse, encore influencée à ce jour par les décisions prises à l’époque.
28.01.2023, 07:5528.01.2023, 12:13
Annina Clavadetscher / Dodis
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Le premier semestre de l’année 1992 fut marqué par la conclusion controversée du traité sur l’EEE, l’accord sur l’adhésion de la Suisse à l’Espace économique européen. Le référendum organisé en décembre de la même année transforma le second semestre en une campagne de votation intense et agitée. La distinction entre l’adhésion à l’EEE et l’adhésion ultérieure à la Communauté européenne (CE) s’avéra particulièrement délicate sur le plan de la communication.

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La position décisive en la matière fut entérinée lors de la séance extraordinaire du Conseil fédéral du 18 mai 1992. Alors que les représentants de la Suisse latine estimaient le contexte favorable à une avancée rapide sur la question de l’adhésion à la CE, les conseillers fédéraux Arnold Koller et Adolf Ogi craignaient, dans un premier temps, que cette décision ne nuise au vote sur l’EEE et sur la nouvelle ligne ferroviaire à travers les Alpes (NLFA).

Le conseiller fédéral Otto Stich voulait, pour sa part, éviter qu’une demande d’adhésion à la CE ne fasse l’objet d’un retrait après un refus d’adhésion à l’EEE. Quant au conseiller fédéral Kaspar Villiger, il soulignait que l’EEE avait «une vraie chance», alors que la question de l’adhésion «restait très controversée».

Les conseillers fédéraux René Felber et Jean-Pascal Delamuraz objectèrent alors à Adolf Ogi qu’une demande de négociation déposée après la votation sur la NLFA en septembre ne serait pas crédible. Même si le Conseil fédéral attendait la présentation de la feuille de route de la CE concernant son élargissement en juin, l’impression d’agir dans son sillage ne pourrait, selon eux, plus être évitée.

Lors d’un second tour de table, Adolf Ogi renonça à son opposition et fit ainsi pencher la balance. Deux jours plus tard, le Conseil fédéral adoptait la demande de négociation en vue de l’adhésion à la CE.

Les conseillers fédéraux René Felber (à gauche) et Jean-Pascal Delamuraz lors de la session spéciale du Conseil national consacrée à l’EEE en août 1992.
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Les conseillers fédéraux René Felber (à gauche) et Jean-Pascal Delamuraz lors de la session spéciale du Conseil national consacrée à l’EEE en août 1992.Image: Musée national suisse / ASL

Le Parlement se montrait peu enthousiaste face à l’avancée du gouvernement. Le président de la Commission de politique extérieure du Conseil des Etats (CPE-E), Luregn Mathias Cavelty, jugea lors de la séance du 1er juin 1992 que «la communication de la décision du Conseil fédéral était malheureuse, voire hostile envers la CPE-E». Une participation accrue de l’Assemblée fédérale à la politique étrangère suisse figurait en tête de l’agenda parlementaire depuis la réforme du Parlement initiée en 1990, mais les Chambres fédérales durent se contenter de l’acceptation par le peuple et les cantons, au mois de septembre 1992, du développement de la participation parlementaire en matière de politique étrangère.

La politique européenne de la Suisse fit, toutefois, l’objet d’un large débat au sein du Parlement. Farouche opposant à la politique d’intégration du Conseil fédéral, le célèbre conseiller national membre de l’UDC zurichoise Christoph Blocher était contre un traité contenant des «dispositions aussi dégradantes pour le peuple suisse». «Nous devons tout simplement imposer des accords bilatéraux», déclara-t-il lors d’une séance de la Commission de l’économie en août 1992. «Vous êtes excellent quand il s’agit de dire pourquoi les choses vont mal, mais vous êtes faible pour dire comment il faudrait faire en positif», lui rétorqua Pascal Couchepin.

Le conseiller national valaisan membre du PLR observait «beaucoup plus d’émotions que de réflexions» lors des débats concernant l’EEE en Suisse alémanique. «Mais si le débat devient émotionnel, on détruit la démocratie et la capacité d’avancer sur une base commune.» En parallèle, le Conseil des Etats s’était déjà penché sur les adaptations nécessaires de quelque 1500 actes juridiques suisses à l’acquis communautaire de la CE en cas d’adhésion à l’EEE.

Le groupe de travail «Eurovision» du Département fédéral des affaires étrangères (DFAE) était allé encore plus loin en affirmant dans un document de travail que «l’adhésion à la CE constituait la clé d’une Suisse soucieuse de participer à l’évolution de sa politique étrangère». En ce sens, l’adhésion ne constituait pas un objectif, mais un outil de la politique étrangère suisse.

Christoph Blocher, opposant à l’EEE, lors d’une allocution à Fribourg en novembre 1992.
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Christoph Blocher, opposant à l’EEE, lors d’une allocution à Fribourg en novembre 1992.Image: Musée national suisse / ASL

La campagne de votation houleuse, menée jusqu’en décembre, se solda par un échec en matière de politique européenne pour le Conseil fédéral après le rejet par le peuple le jour de la Saint-Nicolas. En interne, on regretta notamment que tous les conseillers fédéraux ne se soient pas clairement prononcés en faveur de l’EEE lors d’une apparition publique.

Il s’agissait néanmoins d’accepter la décision du peuple et de guérir le plus rapidement possible les «plaies ouvertes», comme le déclarait le conseiller fédéral Adolf Ogi, pour qui la résignation ne devait en aucun cas se propager et le pays devait retrouver sa cohésion.

Les partenaires européens firent preuve de compréhension à l’égard du Conseil fédéral et ne manifestèrent aucune hostilité, comme constaté après la réunion du Conseil à Stockholm dans le cadre de la Conférence sur la sécurité et la coopération en Europe (CSCE). Au contraire, le gouvernement suisse et les partisans de l’adhésion bénéficièrent de grandes marques de soutien, car à leurs yeux, l’avenir de la Suisse était européen.

A l’occasion de cette rencontre, les ministres des Affaires étrangères des Etats parties de la CSCE approuvèrent pour leur part une convention sur le règlement pacifique des différends, préoccupation centrale de la diplomatie suisse depuis toujours. La ville de Genève fut choisie pour devenir le siège de la Cour de conciliation et d’arbitrage liée à cette convention.

Un choix considéré comme le couronnement d’efforts de longue haleine et une excellente initiative pour le rayonnement de la ville à l’international, cette dernière ayant essuyé plusieurs défaites cuisantes au cours de l’année 1992 en matière de compétitivité. La Haye obtint le siège du secrétariat de l’Organisation pour l’interdiction des armes chimiques au détriment de la candidature de Genève. Quant au secrétariat de la Commission du développement durable, appelé à coordonner le suivi de la «Conférence de Rio» au sein du système onusien, il prit ses quartiers à New York malgré une onéreuse campagne suisse.

En 1992, la CSCE s’est pleinement consacrée à la prévention des conflits et à la gestion des crises, une tâche qui s’imposait avec acuité après le bouleversement de la structure de la politique de sécurité en Europe. Une situation due à la guerre en Bosnie-Herzégovine ainsi qu’aux affrontements dans le Haut-Karabakh, en Transnistrie et en Abkhazie, où la CSCE avait pour future mission de mener des opérations de maintien de la paix en collaboration avec l’Organisation du traité de l'Atlantique nord (Otan) et l’Union de l’Europe occidentale (UEO). De son côté, le Conseil fédéral présentait une feuille de route pour la mise à disposition d’un premier bataillon suisse de Casques bleus à l’Organisation des nations unies (ONU) et à la CSCE dès la fin 1994.

Discours du conseiller fédéral René Felber lors de la Réunion d’experts de la CSCE à Genève en octobre 1992.
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Discours du conseiller fédéral René Felber lors de la Réunion d’experts de la CSCE à Genève en octobre 1992.Image: Musée national suisse / ASL

En Bosnie-Herzégovine, la Suisse a participé à la fois aux missions de la CSCE et à la troupe de protection de l’ONU. L’aide humanitaire visait en outre à soulager les souffrances des victimes de la guerre. C’est précisément en raison des nombreux travailleurs migrants originaires d’ex-Yougoslavie que les conflits armés «revêtaient une signification éminemment politique pour la Suisse» et qu’il en résultait «une obligation morale particulière».

Par conséquent, la Suisse a accueilli des centaines d’enfants et de personnes vulnérables en provenance de Bosnie afin d’apporter encore davantage de soutien. Les conquêtes illégales de la Serbie ne pouvaient en aucun cas être tolérées. Début juin 1992 et deux jours après leur adoption, la Suisse décidait, elle aussi, d’appliquer l’ensemble des sanctions économiques prises par le Conseil de sécurité de l’ONU à l’encontre de la République fédérale de Yougoslavie, à savoir la Serbie et le Monténégro.

Sanctions, situation en matière de sécurité, neutralité ... l’année 1992 a également ébranlé l’essence même de la perception et de l’image que la Suisse avait d’elle-même. En outre, une «réorientation de la politique étrangère concernant la neutralité» s’imposait pour le Conseil fédéral. Lorsque le Département militaire de l’époque mit en évidence durant l’été les limites de la capacité de défense autonome de l’Armée suisse, le DFAE estima que «le centre névralgique de la neutralité suisse» était concerné.

La Direction du droit international public déclara dans une prise de position qu’il fallait jouer franc jeu au cas où l’armée de la Suisse, petit Etat neutre, ne pourrait à l’avenir plus remplir sa mission militaire qu’en association avec des forces armées étrangères et que la neutralité perdrait son effet protecteur pour devenir un risque.

Peu avant les vacances de Noël, le ministre de la Défense Kaspar Villiger mit finalement sur la table l’option logique d’un rapprochement avec l'Otan et l'UEO dans une lettre adressée à René Felber, président de la Confédération. Il prétendait que ce rapprochement était:

«La seule option pour éviter que la Suisse se retrouve isolée en matière de politique de sécurité»

Que ce soit en matière d’intégration de la politique de sécurité ou d’isolement au cœur de l’Europe, l’année 1992 s’est achevée dans l’ambiguïté. Les dossiers accessibles au public à partir du 1er janvier 2024 révèlent comment la Suisse entendait gérer cette situation et se positionner sur l’échiquier international l'année suivante.

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Le présent texte est le produit d’une collaboration entre le Musée national suisse (MNS) et le centre de recherche des Documents diplomatiques suisses (Dodis). Le MNS recherche dans les archives de l’agence Actualités suisses Lausanne (ASL) des images en lien avec la politique extérieure, et Dodis contextualise ces photographies à l’aide de sources officielles. Les dossiers relatifs à l’année 1992 ont été publiés sur la base de données en ligne Dodis le 1er janvier 2023. Les documents cités dans le présent document et d’autres dossiers du volume 1992 des Documents diplomatiques suisses sont également disponibles en ligne.
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