«Die Schweiz verkauft die Rolle des Stimmvolks unter Wert»
Herr Glaser, sorgen Sie sich um die direkte Demokratie?
Die Schweiz muss immer um eine gute Zukunft der direkten Demokratie besorgt sein. Im Vorfeld der Masseneinwanderungsinitiative oder jetzt bei der 10-Millionen-Schweiz hat man Auswirkungen der bilateralen Verträge ausgiebig diskutiert. Im Zentrum standen aber selten die Schweizer Volksrechte. Das Vertragspaket ist ein Wecker, der uns daran erinnert, dass wir diese Diskussion jetzt führen müssen.
Sie warnen in Ihrer Studie vor negativen Konsequenzen für die Schweizer Demokratie, wenn die Bilateralen III in ihrer jetzigen Form kommen. Klingt ziemlich abstrakt. Was würde sich aus Ihrer Sicht für jede Schweizerin, jeden Schweizer im Alltag ändern?
Vermutlich würde man vor vielen Abstimmungen den Satz hören: «Diese Idee lässt sich nicht umsetzen, weil wir sonst Probleme mit der EU bekommen.» Eine greifbare Auswirkung wie die Einführung des Euros gäbe es nicht. Aber die EU-Gesetzgebung würde unseren Alltag spürbar stärker bestimmen.
Zu den Details. Die Schweiz übernimmt schon heute EU-Recht in gewissen Bereichen. An diesem Prinzip würden die Bilateralen III nichts ändern. Wo wittern Sie den Demokratieverlust?
In den Verträgen ist relativ strikt geregelt, dass die Schweiz in Bereichen, wo Abkommen bestehen, EU-Recht übernehmen muss. Also zum Beispiel bei der Personenfreizügigkeit. Macht sie das nicht, darf die EU Ausgleichsmassnahmen ergreifen. Es kämen weitere Bereiche dazu, in denen die Schweiz eine Harmonisierung mit dem EU-Recht vornehmen müsste und so Konflikte riskiert. Mit den Bilateralen III beteiligt sich die Schweiz neu bei Strom und Lebensmittelsicherheit am EU-Binnenmarkt und schliesst ein Kooperationsabkommen im Gesundheitsbereich ab.
Die Ausgleichsmassnahmen der EU müssten «verhältnismässig» sein. Was wäre zu erwarten, wenn die Schweiz nicht im Sinne der EU-Gesetze abstimmt?
Das lässt sich heute nicht voraussehen. Man muss den Begriff vor dem Hintergrund sehen, dass die Schweiz diese Ausgleichsmassnahmen vor ein neues Schiedsgericht bringen könnte, das zu gleichen Teilen aus Vertretern der Schweiz und der EU besteht. Dieses Gericht müsste eine Praxis entwickeln, die Verhältnismässigkeit definiert. Vorstellen könnte ich mir, dass die EU-Massnahmen im Verhältnis zum Verstoss stehen müssen: dass also eine Kündigung der Bilateralen bei einem leichten Verstoss nicht zur Diskussion steht, sondern eher Ausgleichszahlungen.
Wie könnte die EU die Schweiz noch sanktionieren?
Zur Diskussion steht auch, dass die EU im Streitfall Teile eines Abkommens aussetzen könnte. In einem solchen Fall ist denkbar, dass gegenseitig gewährte Rechte wie die Erteilung von Aufenthaltserlaubnissen nicht mehr gelten. Dafür gibt es aber keine bisherige Regelung. Daher hätte die EU einen grossen Spielraum, den sie ausloten könnte.
Bisher konnte die Schweiz EU-Recht mit einem sogenannten Swiss Finish nachvollziehen: Dabei werden EU-Gesetze übernommen, aber in den Details an Schweizer Verhältnisse angepasst. Wäre das weiterhin möglich?
Der autonome Nachvollzug wäre in jenen Bereichen vorbei, in denen die Schweiz ein Binnenmarktabkommen mit der EU abgeschlossen hat. Theoretisch denkbar ist, dass die Schweiz im gemischten Ausschuss eine Ausnahme verhandelt. Aber das neue System mit der dynamischen Rechtsübernahme ist darauf ausgelegt, dass es keine Ausnahmen mehr gibt. Die Zielsetzung hinter dem neuen Paket ist klar: einheitliche Regeln im Binnenmarkt.
In welchen Bereichen sehen Sie das grösste Konfliktpotenzial mit Schweizer Volks- oder Parlamentsentscheiden?
Ich denke da vor allem an zwei Bereiche: das Migrationsrecht und die Verkehrspolitik. Das Parlament hat zuletzt eine Motion überwiesen, die verlangt, dass EU-Bürger bei einem Umzug in die Schweiz einen Strafregisterauszug vorweisen müssen. Solche Erlasse würde die EU wohl kaum mehr akzeptieren, was zu Streit führen würde. Und es kommt noch etwas dazu.
Was?
Wir wissen nicht, wie die EU in den nächsten 15 Jahren ihre Politik verändert. Die Bilateralen III sehen für die Schweiz zwar formell eine Reissleine vor: Anders als EU-Mitgliedstaaten können wir Änderungen im EU-Recht im Einzelfall ablehnen. Aber im Wesentlichen wird die Schweiz das EU-Recht in jenen Bereichen übernehmen müssen, in denen Abkommen bestehen.
Das EU-Recht beschränkt sich auf Teilbereiche. In sozialen Fragen zum Beispiel liegen die Kompetenzen bei den Mitgliedstaaten. Eine Abstimmung über eine AHV-Reform wäre also nicht betroffen. Richtig?
Die Personenfreizügigkeit wirkt schon heute in die Sozialversicherung hinein. Wir sehen dies bei der Arbeitslosenentschädigung für Grenzgänger. Aber ja, grundsätzlich wäre in durch Abkommen geregelten Bereichen nicht mit Konflikten zu rechnen.
Neu könnte der Bundesrat in einem gemischten Ausschuss die Position der Schweiz für die Gestaltung von EU-Gesetzen einbringen. Es wäre doch ein Demokratiegewinn, wenn die Schweiz auf europäischer Ebene mehr Mitspracherecht hätte, finden Sie nicht?
Aus Schweizer Perspektive wäre das durchaus eine Verbesserung. Das streite ich nicht ab. Aber wer redet mit? Es ist der Bundesrat, nicht das Parlament. Damit findet klar eine Machtverschiebung weg vom Parlament, weg vom Stimmvolk hin zum Bundesrat statt. Damit verändern die Bilateralen III die Zuständigkeiten in der Schweiz.
Wer würde noch an Macht gewinnen?
Die Bundesverwaltung und alle, die einen guten Zugang zu ihr haben. Das sind vor allem mächtige politische Akteure wie Parteien und Interessensgruppen. Ich denke da an Unternehmensverbände und die Gewerkschaften. Sie haben teils europäische Kooperationspartner, mit denen sie sich auf EU-Ebene einbringen können. Damit wäre die Position von kleineren Verbänden mit weniger Mitteln deutlich geschwächt. Zum Beispiel von Umweltverbänden.
Sie schlagen in der Studie flankierende Massnahmen vor, um den Demokratieverlust zu verringern. Welche?
Als zentral erachten wir, dass der Bundesrat im gemischten Ausschuss nicht auf EU-Regulierungen hinarbeitet, die das Parlament ablehnen würde. Wir schlagen darum die Einführung einer verbindlichen Europa-Motion vor. Damit hätte das Parlament ein Mittel, um dem Bundesrat weiterhin auf die Finger zu schauen. Auch das Vernehmlassungsverfahren müsste man mit mehr Vorlaufzeit planen, damit alle Akteure Stellung zu wichtigen Gesetzen nehmen können. Solche flankierenden Massnahmen kennt die Schweiz schon. Der Lohnschutz wäre ein Beispiel.
Wenn man ihm so zuhört, entsteht der Eindruck, dass der Bundesrat die direkte Demokratie zugunsten einer stärkeren europäischen Einbindung der Schweiz schwächt. Pflichten Sie dem bei?
Das ist eine politische Bewertung. Die Botschaft der Studie ist: Man sollte die Demokratie nicht mehr zurückfahren als absolut nötig. Vor allem nicht ohne Not. Die Verträge haben noch viel Luft nach oben, was die demokratische Beteiligung betrifft. Da ist nun das Parlament gefordert, Ideen zu erarbeiten.
Hat die Schweiz sich in den Verhandlungen um die Bilateralen III unter Wert verkauft?
Die stärkere Beteiligung am EU-Binnenmarkt der Schweiz kann man gut oder schlecht finden. Ich masse mir hier kein generelles Urteil über die Bilateralen III an. Aber ich würde sagen, die Schweiz hat die Rolle des Parlaments und des Stimmvolks unter Wert verkauft.
Die EU fusst stark auf dem Prinzip der repräsentativen Demokratie. In der Schweiz aber stehen direktdemokratische Mittel im Zentrum. Sind die beiden Systeme miteinander vereinbar?
Auch EU-Mitglied Finnland kennt eine Volksmotion, Italien hat gerade ein Referendum durchgeführt. Solche Entscheide können zwar zu Konflikten auf EU-Ebene führen, weil dort keine Rechtsgrundlagen für einen Umgang damit bestehen. Aber das müsste nicht so sein. Und die EU-Kommission hat durchaus schon Volksentscheide akzeptiert. Etwa als Schweden per Abstimmung den Euro ablehnte, obwohl das Land zu dessen Einführung verpflichtet wäre. Mit jeder Volksabstimmung bewegt sich in der EU etwas. Es ist letztlich an den einzelnen EU-Staaten, für die Akzeptanz der eigenen Volksentscheide zu kämpfen.
- Studie warnt: Mit Bilateralen III verlagern sich die Machtverhältnisse
- Alle Artikel zum Thema Schweiz-EU
