Les caisses des Etats-Unis sont vides. Pour la première fois depuis l'invasion russe en février 2022, le principal bailleur de fonds ne veut plus équiper l'Ukraine d'armes modernes ni lui envoyer de l'aide.
Celeste Wallander, haute représentante du ministère américain de la Défense, a déclaré la semaine dernière:
La raison de cet arrêt brutal? Un budget supplémentaire, outre les 60 milliards de dollars pour l'Ukraine, qui prévoit des fonds pour Israël, Taïwan et la protection de la frontière américaine avec le Mexique, s'est enlisé dans le bourbier parlementaire. Démocrates et républicains se disputent depuis des mois à ce sujet, et aucune solution ne semble en vue.
Les partisans de l'Ukraine à Washington cherchent donc désespérément une issue à cette impasse. Ainsi, une vieille idée revient aujourd'hui sur le tapis: la confiscation des actifs de la banque centrale russe à l'étranger. Mercredi, une commission consultative du Sénat a adopté un projet de loi qui poserait les bases juridiques d'une telle mesure. Le résultat du vote a été de 20 oui contre 1 non.
La proposition – qui bénéficie également du soutien des démocrates et des républicains à la Chambre des représentants – permettrait au gouvernement du président Joe Biden d'utiliser, sous certaines conditions, les avoirs de l'Etat russe déjà gelés.
Selon la proposition de loi, les fonds doivent en premier lieu servir à la reconstruction, mais des clauses d'exception devraient également permettre le financement de livraisons d'armes. Au total, des actifs d'un montant de cinq milliards de dollars remplissent les critères, indique-t-on à Washington.
C'est une somme relativement faible. Les partisans de la loi soulignent donc que le Congrès doit absolument approuver des fonds supplémentaires pour l'Ukraine. Et pourtant, en envisageant cela, Washington envoie un signal à ses alliés européens qui ont gelé des avoirs russes d'une valeur d'environ 210 milliards d'euros.
Les pays du G7, les Etats-Unis et le Royaume-Uni font également du lobbying pour une procédure coordonnée de saisie et de transmission des avoirs russes bloqués. Ils insistent pour que des groupes de travail élaborent les bases juridiques et pratiques d'une telle action. A l'occasion du deuxième anniversaire de la guerre d'agression russe, le 24 février, Washington et Londres souhaitent une déclaration commune du G7 sur le sujet.
Les signaux ont également été entendus à Berne. Environ 7,4 milliards de francs d'avoirs de la banque centrale russe se trouvent en Suisse. A cela s'ajoutent 7,5 milliards de francs bloqués par des particuliers et des entreprises sanctionnés (situation en mai 2023).
Interrogé à ce sujet, le Secrétariat d'Etat à l'économie (Seco), compétent en matière de sanctions, renvoie à un communiqué de presse du 13 décembre 2023, qui indiquait:
Notamment celles au sein du G7 et de l'UE concernant «les actifs publics russes immobilisés», c'est-à-dire les fonds bloqués de la banque centrale. «Nous ne pouvons rien ajouter à ce stade», a déclaré le Seco à la Schweiz am Wochenende.
L'administration fédérale s'occupe, depuis longtemps déjà, de cette question de manière approfondie. Le Seco l'a fait dans une réponse aux questions de la Commission des affaires juridiques du Conseil des Etats en octobre 2022, tandis qu'un groupe de travail interne à l'administration a rédigé une analyse à l'attention du Conseil fédéral en février 2023. Tous deux ont souligné les obstacles juridiques.
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Il n'existe actuellement aucune base juridique pour la confiscation d'actifs privés bloqués. Quant aux fonds de la banque centrale russe, il faut respecter «l'immunité d'exécution des biens de l'Etat». Contrairement à la Russie, la Suisse a ratifié un accord de droit international correspondant, qui doit protéger les biens de l'Etat à l'étranger contre l'exécution.
Mais malgré ces obstacles, le Conseil fédéral s'est récemment montré plus ouvert à la confiscation des biens de l'Etat russe. En mai 2023, il a recommandé l'adoption d'une motion déposée par des membres du Conseil national de tous les groupes politiques, à l'exception de l'UDC. Elle demande au Conseil fédéral de s'engager au niveau international pour l'élaboration de bases «en vue d'un mécanisme de réparation en faveur d'un Etat agressé en violation du droit international et à la charge des biens de l'Etat agresseur en guerre».
Le conseiller aux Etats Andrea Caroni (PLR/AR) soutient l'intervention:
Même si de nombreuses questions se posent encore, il est clair pour ce dernier que:
Le conseiller national Fabian Molina (PS/ZH) a une opinion similaire. Il plaide pour que le Conseil fédéral élabore rapidement des bases juridiques en étroite coordination avec l'UE. Plus la guerre en Ukraine se prolonge, plus la volonté de soutenir l'Ukraine avec l'argent du contribuable pourrait diminuer en Occident. Selon Molina:
La Berne fédérale a une dette envers la Russie, malgré les obstacles juridiques indéniables.
Le ministre des Affaires étrangères Ignazio Cassis (PLR/TI) n'a pas voulu entendre parler d'un tel rôle de leader en septembre, lors du débat parlementaire sur la motion partie susmentionnée:
Reste à savoir si de telles décisions seront prises et à quelle vitesse. En raison de la menace de mesures de rétorsion de la part de la Russie et de la crainte d'une déstabilisation du système monétaire international, les réticences à l'égard de la confiscation d'avoirs russes sont grandes, notamment au sein de l'UE.
Une seule chose est claire: la discussion se rapproche géographiquement. En mai, les ministres des Finances et les directeurs des banques centrales des pays du G7 se réuniront à Stresa, en Italie, au bord du lac Majeur, à seulement 25 kilomètres de la frontière suisse.
