Ce quartier romand inspire les experts du logement à Zurich
Sibylle Wälty est spécialiste de l'aménagement du territoire et de l'utilisation mesurée du sol. Elle est chargée de cours à l'Ecole polytechnique fédérale de Zurich (EPFZ) et conseille aussi bien les autorités que les promoteurs immobiliers. Selon elle, la pénurie de logements n’est pas un mal inévitable, mais la conséquence d’un «refus politique».
Un exemple récent? La ville de Zurich, en particulier, s’oppose à la construction d’un nombre suffisant de logements et envisage d’inscrire ce refus dans son nouveau règlement de construction et de zonage pour les décennies à venir. Pour la spécialiste, «cela ne facilite pas la création d’un nombre suffisant de logements abordables, c’est même un obstacle.»
Pourquoi est-ce un problème si les villes ne construisent pas assez?
Sibylle Wälty: Les conséquences sont désastreuses. Les logements sont soit insuffisants, soit trop chers. Les gens sont chassés de leurs villes. Si vous louez un nouvel appartement, vous paierez beaucoup plus que vos voisins, uniquement parce que vous avez emménagé plus tard.
Certains ne sont pas de cet avis, comme le socialiste André Odermatt, conseiller municipal sortant et directeur des travaux publics à Zurich. Selon lui, l'idée selon laquelle une augmentation de la construction entraînerait une baisse des loyers serait un mythe.
Je ne comprends pas quel est son objectif. Manifestement, il ne souhaite pas résoudre le problème de la pénurie de logements.
Quelle est l'ampleur de ce problème?
Si l’on extrapole le rapport historique entre habitat et emploi à Zurich, on arrive à un déficit d’environ 200 000 logements. Bien qu'il ne s'agisse pas d'un objectif précis, c'est un bon indicateur de l’ampleur du déséquilibre: nous ne parlons pas seulement de quelques centaines de logements. Zurich accuse un retard important qu’elle ne peut pas rattraper du jour au lendemain
Comment ce retard s'est-il creusé?
Il y a soixante ans, le rapport entre logement et travail était équilibré. A l'époque, on comptait environ deux habitants pour un emploi à Zurich, ce qui est un rapport équilibré d'un point de vue de l'économie urbaine: en effet, tout le monde n’exerce pas une activité professionnelle à temps plein. Les enfants, les retraités et les personnes travaillant à temps partiel ont évidemment aussi leur place dans une ville. Depuis, le nombre d'emplois a doublé, alors que le nombre d'habitants n'a presque pas augmenté. Aujourd’hui, le ratio est proche de 1 pour 1. Cela montre que Zurich a créé des emplois, mais pas de logements dans la même mesure.
Les loyers baisseraient-ils réellement si l'on rattrapait le retard?
Ils pourraient commencer à baisser, ou du moins à se stabiliser, c'est-à-dire cesseraient d'augmenter plus rapidement que les revenus.
Comment être certain que ce n'est pas une idée reçue?
Dans certains endroits, l'offre et la demande sont à peu près équilibrées. En Suisse, c'est le cas par exemple à Saint-Gall, et à l'international, à Tokyo. Dans ces villes, les loyers demandés pour des appartements comparables sont similaires, que le bail soit ancien ou récent. On ne paie pas jusqu'à 50% de plus, comme c'est le cas aujourd'hui à Zurich, simplement parce qu'on a emménagé plus tard.
Bon nombre d’habitants diront sans doute que, équilibre ou pas, la ville finirait tout simplement par devenir trop grande.
La question de avoir combien d’habitants Zurich doit accueillir devrait faire l’objet d’un débat ouvert avec la population. En tout cas, il ne suffit pas d’autoriser la construction de quelques logements supplémentaires tout en imposant une forte proportion de logements bon marché. Le vrai problème, celui de la qualité, n'est pas reconnu.
A part le bruit des chantiers, qu’est-ce que les zurichois auraient à gagner si la ville comptait 200 000 logements supplémentaires?
Cela permettrait de créer des quartiers plus vivants et fonctionnels. Un quartier dit «à 10 minutes», c'est-à-dire un quartier où l'on peut faire l'essentiel de ses courses à pied, doit compter au moins 10 000 habitants pour que les commerces locaux puissent vivre de leur clientèle de proximité. Idéalement, il faut y ajouter 5000 emplois. C'est la condition pour qu'un quartier puisse faire vivre ses commerces et services.
Ne vit-on pas à l’étroit dans des quartiers aussi densément construits?
Non, on y vit très bien. Le fameux «stress de la densité», dont on parle tant, est plutôt ressenti dans les trains bondés ou dans les embouteillages. Là, on ne peut pas se déplacer aussi librement que l’on voudrait. S'il y avait davantage de quartiers à 10 minutes, il y aurait plus de place sur les routes et dans les trains. Dans ces quartiers, comme il en existe déjà aujourd'hui près de l'Idaplatz à Zurich, dans le centre de Carouge à Genève ou dans le quartier de Breitenrain à Berne, la plupart des trajets quotidiens se font à pied, car on peut accéder à de nombreux services en 10 minutes à pied.
Les gens ne préfèrent-ils pas vivre dans des communes peu peuplées, où il est encore possible d'avoir une maison individuelle?
Certaines personnes, certainement. Et elles sont aujourd’hui bien plus nombreuses que celles qui peuvent vivre dans des quartiers à dix minutes. Mais ces derniers sont très prisés. Cela se voit notamment au niveau des loyers et des prix de l’immobilier, qui y sont particulièrement élevés. Ou encore au fait que des habitants d’autres communes viennent y passer leur temps libre.
Ce sont donc des îlots réservés aux plus aisés, dont tous les autres sont progressivement exclus?
Malheureusement, c’est souvent ce qui se produit aujourd’hui. Parce qu’il existe trop peu de quartiers de ce type et qu’il est très difficile d’en créer de nouveaux. On assiste alors à ces situations tragiques où des habitants sont en quelque sorte chassés de leur quartier à coups de rénovations ou de nouveaux projets immobiliers. La solution n’est pas de construire moins de logements, mais d’en autoriser beaucoup plus aux endroits appropriés, tout en imposant une part minimale de logements abordables. C'est la seule manière d'éviter que l'aménagement urbain se fasse au prix de l’éviction des habitants.
La gauche estime que cette éviction est avant tout la conséquence de la soif de profit des investisseurs et qu’il faut donc instaurer un plafonnement des loyers.
Si l’offre de logements à Zurich correspondait à la demande, c’est-à-dire si le rapport entre le nombre d’habitants et le nombre d’emplois était à nouveau équilibré, ces rénovations seraient moins dramatiques. Les personnes concernées pourraient retrouver un logement à proximité, ou du moins en ville.
Les mesures supplémentaire de protection des locataires nuisent-elles donc aux locataires eux-mêmes?
Ce n’est pas la protection des locataires en tant que telle qui pose problème, mais l’ordre dans lequel on procède. Aujourd’hui, nous passons directement à la deuxième étape, à savoir réglementer le parc immobilier existant, au lieu de commencer par l'essentiel: construire suffisamment de nouveaux logements. Les conséquences sont déjà visibles.
Par exemple?
Les personnes qui occupent un logement bon marché ne le quittent plus, même lorsqu’il ne correspond plus à leurs besoins, parce qu’un nouveau logement coûterait beaucoup plus cher. Et celles qui cherchent un appartement n’en trouvent pas. Tout le monde y perd: les locataires actuels, coincés dans des logements inadaptés, et ceux qui aimeraient vivre à Zurich mais doivent faire la navette. Il faudrait agir sur les deux fronts à la fois:
Alors, où se situe alors le véritable problème?
Dans le fait qu'en 2013, nous avons adopté la révision de la loi sur l’aménagement du territoire, mais que nous ne l’appliquons qu’à moitié. Il est vrai que nous construisons moins dans les zones non bâties et que nous densifions davantage les quartiers périphériques.
Il faudrait y absorber une part bien plus importante de la croissance qui était autrefois reportée sur les zones non bâties. Nous en sommes encore très loin.
Cet échec ne tient-il pas au fait que la densification urbaine est tout simplement difficile à mettre en œuvre? Contrairement aux voisins, les espaces verts ne s'opposent pas aux nouvelles constructions.
Partout dans le monde, on observe un même phénomène: en théorie, les gens sont favorables à de nouvelles constructions, mais s’y opposent dès que cela touche à leur environnement proche. C’est ce qu’on appelle le syndrome NIMBY, pour «Not In My Backyard» («pas dans mon jardin»). Cela conduit souvent à réclamer des mesures contre des oppositions prétendument abusives. A mes yeux, c’est une explication trop simpliste.
Que devrait faire concrètement la Ville de Zurich?
D’abord, prendre une décision stratégique claire: accepter réellement la création d’un nombre suffisant de logements, ce qu'elle n'a pas fait jusqu’à présent. Son règlement sur les constructions et le zonage n’a plus fait l’objet d’une révision globale depuis le siècle dernier. Depuis, seules des adaptations ponctuelles ont été apportées. Or les propriétaires fonciers ne peuvent construire que ce que ce règlement autorise.
Zurich a pourtant élaboré un nouveau règlement sur les constructions et le zonage. Suffira-t-il à sortir de la crise du logement?
Non. Cette révision représentait pourtant une occasion historique d’opérer un changement de paradigme et de favoriser davantage la construction de logements. Mais à la lecture des centaines de pages du dossier, je constate que ce n'est pas le cas. La création de logements supplémentaires, y compris abordables, n’en sera pas facilitée, mais au contraire compliquée, voire rendue impossible.
Comment pouvez-vous l’affirmer?
Je le constate chez mes clients, pour lesquels j’analyse les conséquences de ce nouveau règlement. Certains sont des fondations d’utilité publique qui souhaiteraient construire davantage de logements bon marché, mais qui n’en auront pas la possibilité. C’est absurde.
Zurich est-elle un cas particulier?
Malheureusement non. La situation est similaire dans la plupart des villes économiquement dynamiques.
Les élus communaux en font-ils trop peu parce qu’ils savent que leurs électeurs sont hostiles à toute nouvelle construction?
On ne peut pas savoir ce que veut réellement la population tant qu’on ne discute pas de ces questions avec elle. La ville ne devrait pas se contenter, comme elle l’a fait, de présenter un seul scénario dans le cadre de la révision de son règlement. Qui plus est, ce scénario revient essentiellement à poursuivre la politique actuelle, mais est enfoui dans un rapport explicatif de 500 pages.
Comment faire mieux?
Les autorités doivent présenter une vision d’ensemble. Que se passe-t-il si l’on construit davantage? Et si l’on construit moins? Si l’on construit moins, il y a plus de risques que mon appartement soit rénové et que je doive partir. Si l’on construit davantage, il y aura beaucoup plus de logements et j'en trouverai facilement un nouveau, donc je serai mieux protégée et je ne vivrai plus dans la crainte d’une rénovation. Je pourrais même déménager volontairement si je trouve mieux ailleurs.
Est-ce que cela fonctionne vraiment?
Oui. La commune de Flawil, dans le canton de Saint-Gall, par exemple, nous a demandé ce qu'elle pouvait faire dans le cadre d’un projet soutenu par l’Office fédéral du logement. Nous avons examiné différents scénarios avec la population: poursuivre comme aujourd’hui ou transformer le centre-ville en quartier à dix minutes. Beaucoup d’habitants ne s’étaient jamais posé ces questions. Au final, plus de 90% des participants se sont prononcés en faveur d’un développement substantiel du centre.
Quels arguments ont convaincu?
C'était variable. Certains propriétaires âgés ont compris que leur maison individuelle pourrait être remplacée par un immeuble collectif, ce qui leur permettrait de partager plus facilement leur héritage entre leurs enfants. Les commerces locaux profitent aussi d’une population plus nombreuse vivant à quelques minutes à pied. Quant aux habitants, ils n’ont plus besoin de se déplacer chaque jour jusqu’à la commune voisine. Le centre retrouve de la vie.
Zurich pourrait-elle suivre cet exemple?
Oui. Comme Flawil, elle devrait élaborer plusieurs scénarios, les représenter visuellement et en discuter avec la population.
Par exemple?
Dans les secteurs déjà occupés par des immeubles de grande hauteur, on pourrait envisager une densité bien supérieure à celle autorisée aujourd’hui. Il suffirait de remplacer environ 1500 bâtiments, soit 3% du parc immobilier actuel de la ville, par des immeubles résidentiels de 60 à 80 étages. Cela permettrait déjà de créer les 200 000 logements supplémentaires nécessaires.
1500 tours d’habitation? Cela paraît gigantesque.
Ce n’est qu’un scénario parmi d’autres, destiné à alimenter le débat avec la population. Mais ce sont les ordres de grandeur auxquels la ville doit réfléchir si elle veut résoudre la crise du logement.
Avec tous les obstacles à la densification, l’adoption de la nouvelle loi sur l’aménagement du territoire était-elle une erreur?
Non. L’étalement urbain présente de nombreux inconvénients: disparition des paysages, infrastructures coûteuses, temps de trajet toujours plus longs. Mais si des villes comme Zurich ne créent pas davantage de logements, elles repoussent la croissance vers la périphérie. Cela entraîne une augmentation importante de la consommation de surface, de matériaux et d’énergie par habitant. Les villes économiquement dynamiques génèrent alors davantage d’émissions que si elles absorbaient elles-mêmes leur croissance démographique. En revanche, si l’on parvient à créer davantage de logements et de quartiers à dix minutes aux endroits appropriés, tout le monde y gagne. (trad.: mrs)