Pourquoi l'accord Suisse-UE n'a pas de véritable plan B
Fin septembre, il faudra se serrer dans la salle du Conseil des Etats. A l’avant, là où siège habituellement un seul conseiller fédéral, ils seront cette fois trois. Ignazio Cassis, Beat Jans et Guy Parmelin devront se partager l’espace. Il est rare que le gouvernement se déplace en nombre. A moins qu’un virus ne paralyse le pays ou qu’un conseiller fédéral ne démissionne, la présence d’un seul ministre suffit généralement.
Cette fois, la situation est différente: les nouveaux accords bilatéraux avec l’Union européenne (UE) seront au cœur des débats. Ils couvrent un éventail si large que presque tous les départements sont concernés. Le Conseil fédéral dépêche donc son comité Europe: les ministres des Affaires étrangères, de la Justice et de l’Economie. Ils devront s’armer de patience: le débat d’entrée en matière au Conseil des Etats devrait se prolonger jusque dans la nuit du 28 septembre.
Les deux jours suivants sont réservés à l’examen de détail. Tous les préavis sont désormais connus: à la fin de la semaine dernière, la Commission de politique extérieure a achevé ses travaux préparatoires. Le sujet est politiquement sensible et techniquement complexe.
Pourquoi le Conseil fédéral propose-t-il un nouveau paquet d’accords?
Grâce à la voie bilatérale, la Suisse accède au marché intérieur européen dans certains domaines. Mais l’UE affirme depuis des années qu’elle ne veut pas poursuivre sur le même modèle: partout où la Suisse souhaite continuer à participer au marché intérieur, elle doit accepter des règles contraignantes concernant la reprise du droit et le règlement des différends.
A Bruxelles, les accords bilatéraux étaient initialement considérés comme une étape préalable à l’adhésion de la Suisse à l’UE. Cette perspective s’est définitivement éloignée en 2016, lorsque la Suisse a retiré sa demande d’adhésion.
Bruxelles a depuis accru la pression, notamment en refusant jusqu’à aujourd’hui d’actualiser l’accord sur la suppression des obstacles techniques au commerce. L’UE a également mis la Suisse sous pression dans le domaine de la recherche. Avec ce nouveau paquet, le Conseil fédéral entend replacer le modèle bilatéral sur des bases stables et permettre la conclusion d’accords supplémentaires. Le projet comprend de nouveaux accords sur l’électricité, la sécurité alimentaire et la santé.
Pourquoi les Bilatérales III suscitent-elles autant de discussions?
D’une part, le paquet est très vaste. Il touche à des sujets allant de l’immigration à la protection des salaires, en passant par les transports. Plusieurs commissions spécialisées ont donc été chargées d’en examiner les différentes parties et d’entendre à ce sujet des lobbys et des experts.
D’autre part, le volet institutionnel touche au cœur du fonctionnement de la politique fédérale: il fixe de manière contraignante la façon dont la Suisse devra reprendre les nouvelles législations de l’UE dans les domaines couverts par les accords bilatéraux, la manière dont les différends entre Berne et Bruxelles seront réglés ainsi que les règles applicables aux aides d’Etat sur le marché de l’électricité et dans le transport ferroviaire international.
Beaucoup de ces questions – notamment le rôle de la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) en cas de litige – sont extrêmement controversées en Suisse.
Quels seront les gros points de friction au Conseil des Etats?
L’Union démocratique du centre (UDC) et quelques élus du Parti libéral-radical (PLR) et du Centre rejettent le paquet pour des raisons de principe: à leurs yeux, les règles institutionnelles menacent la démocratie directe et la souveraineté de la Suisse. Certains détracteurs redoutent aussi une bureaucratisation, puisque la Suisse devrait reprendre de nombreuses prescriptions européennes.
Le Parlement ne peut toutefois pas modifier les nouveaux accords: il peut seulement les accepter ou les rejeter dans leur ensemble. Des corrections ne sont possibles qu’au niveau de leur mise en œuvre en Suisse. Des débats particulièrement vifs sont attendus sur la protection des salaires et l’immigration, ainsi que sur une question très controversée: faut-il soumettre le paquet à la double majorité du peuple et des cantons?
Avec la reprise dynamique du droit, quelle liberté resterait-il aux Suisses pour voter?
Sur le plan formel, rien ne change: même avec les Bilatérales III, le droit de l’UE n’entrera pas automatiquement en vigueur en Suisse. Le principe de la reprise dynamique du droit s’appliquera toutefois: les nouvelles prescriptions européennes passeront par la procédure d’approbation suisse et devront, selon leur importance, obtenir l’aval du Conseil fédéral, du Parlement ou du peuple. Le référendum restera possible et la Suisse pourra toujours, à titre exceptionnel, refuser de nouvelles règles européennes.
Mais ce choix aurait des conséquences: l’UE pourrait porter l’affaire devant le nouveau tribunal arbitral. Celui-ci sera composé de manière paritaire, mais devra se conformer à l’interprétation du droit donnée par la CJUE. Si le tribunal arbitral estimait que la Suisse est tenue de reprendre une règle, l’UE pourrait prendre des «mesures compensatoires». L’UDC parle de «sanctions».
On pourrait notamment imaginer de nouveaux obstacles au commerce ou des désavantages pour les Suisses de l’étranger. Ces mesures devraient être proportionnées. C’est le tribunal arbitral, sans intervention de la CJUE, qui déterminerait si tel est bien le cas.
Quels points restent controversés en matière de protection des salaires?
Le Conseil fédéral, les syndicats et l’Union patronale suisse veulent renforcer la protection contre le licenciement des représentants élus du personnel dans les grandes entreprises. Les milieux bourgeois rejettent cette «mesure 14 de protection des salaires», d’autant qu’elle n’a rien à voir avec les accords européens. Les syndicats menacent de ne pas soutenir les accords auprès de leurs membres si cette mesure devait être abandonnée.
La Commission de l’économie veut en outre que toutes les entreprises de l’UE détachant des employés en Suisse continuent à devoir déposer une caution. Or cela va à l’encontre des nouveaux accords: ceux-ci prévoient que seules les entreprises ayant déjà enfreint les règles suisses de protection des salaires soient tenues de verser une caution. L’étendue de la responsabilité des entreprises en cas d’infractions commises par leurs sous-traitants reste également controversée.
Qu’est-ce qui change en matière d’immigration et que prévoit la clause de sauvegarde?
La libre circulation des personnes continuera de présupposer qu’un citoyen de l’UE puisse exercer une activité professionnelle en Suisse. Elle doit toutefois être étendue sur certains points, la Suisse reprenant certaines dispositions de la directive européenne sur la citoyenneté. Elle devrait surtout introduire un droit de séjour permanent: après cinq ans, les citoyens de l’UE pourraient désormais rester en Suisse pour une durée indéterminée. S’ils vivent entièrement de l’aide sociale pendant une période prolongée, ce délai sera allongé.
Ce droit de séjour permanent est surtout comparable au permis C, que les ressortissants des «anciens» Etats membres de l’UE obtiennent eux aussi après cinq ans, tandis que ceux des autres pays, principalement situés à l’est de l’Union, ne le reçoivent généralement qu’après dix ans. Contrairement au droit de séjour permanent, le permis C peut être révoqué en cas de recours important à l’aide sociale, ce qui, selon les autorités, arrive toutefois rarement.
Le regroupement familial sera lui aussi étendu sur certains points. Les couples de même sexe seront notamment placés sur un pied d’égalité avec les autres couples. Les citoyens de l’UE pourront également demander le regroupement familial pour leur partenaire en concubinage et pour des proches nécessitant des soins, mais sans disposer d’un droit à l’obtenir et uniquement s’ils sont en mesure de subvenir financièrement à leurs besoins.
A la demande de Berne, la clause de sauvegarde sera par ailleurs précisée: si la Suisse parvient à démontrer devant le tribunal arbitral que l’immigration en provenance de l’UE provoque de graves problèmes, elle pourra restreindre temporairement la libre circulation des personnes. L’efficacité réelle de cette clause reste controversée.
Pourquoi la majorité des cantons est-elle si controversée?
Le débat se mène au nom de grands principes: articles constitutionnels, démocratie et protection des minorités – avec des arguments plausibles des deux côtés. Mais la virulence de la controverse s’explique autrement: si le paquet est soumis non seulement à la majorité du peuple, mais aussi à celle des cantons, l’obstacle sera plus difficile à franchir. Le seuil nécessaire ne se situerait alors pas à 50% plus une voix, mais probablement au-delà de 55%.
C’est ce que montrent de précédentes votations sur l’Europe. Comme les petits cantons ont le même poids que les grands dans le calcul de la majorité des cantons, ils peuvent faire échec à une majorité populaire. Le camp du non se bat donc par tous les moyens en faveur de cette double majorité, tandis que le camp du oui s’y oppose.
Et si le peuple vote non: quelle est l’alternative aux Bilatérales III?
A l’heure actuelle, aucun «plan B» réaliste ne se dessine. Trois scénarios sont principalement envisageables:
- Première possibilité: poursuivre avec les accords bilatéraux existants. Selon les sondages, c’est également le scénario souhaité par une partie de la population, mais l’UE le refuse (voir question 1).
- Deuxième possibilité: adhérer à l’Espace économique européen (EEE). Cette solution serait probablement envisageable du point de vue de l’UE, mais guère pour les opposants. La Suisse s’intégrerait davantage qu’avec le paquet actuel et devrait accepter une autorité de surveillance étrangère.
- Troisième possibilité: moderniser l’accord de libre-échange. C’est la voie économique libérale, qui vise à préserver la plus grande indépendance possible vis-à-vis de l’UE.
Le problème est que les limites de cette stratégie apparaissent déjà en politique intérieure. Au Conseil national, la gauche et les élus paysans de l’UDC et du Centre ont uni leurs forces pour faire échouer l’accord avec le Mercosur, qui réunit plusieurs Etats d’Amérique du Sud. (trad. hun)