L'homme qui surveille UBS veut plus de pouvoir
Stefan Walter est le directeur de la Finma. Dans un contexte mondial tendu, le directeur de l'Autorité fédérale de surveillance des marchés explique comment il tente de détecter les prochains foyers de risque d'effondrement de géants bancaires.
Aimez-vous les banquiers?
Stefan Walter: J'apprécie les gens à bien des égards. Je ne sais pas si c'est la question la plus importante dans le cadre de notre discussion.
Beaucoup de banquiers ont l'impression que vous ne les aimez pas.
Je ne vois pas pourquoi, et je m'en tiens à une mission très claire. De plus, nous ne surveillons pas seulement les banques, mais aussi les assurances, les gestionnaires de fortune et les entreprises de la fintech.
De nombreuses petites banques vous reprochent de les accabler de directives et de formalités administratives, tandis que vous laisseriez les «grands coupables» s'en tirer à bon compte.
C'est faux de dire que nous nous en prenons davantage aux petits établissements. La Suisse compte plus de 200 banques, dont la plupart sont de petite taille. C'est pourquoi la probabilité que la Finma engage une procédure à l'encontre d'un petit établissement est plus élevée. Mais notre surveillance est proportionnée. Nous classons les établissements en fonction de leur taille et de leur modèle d’affaires.
La probabilité que nous conduisions une procédure d’enforcement, c’est-à-dire notre procédure la plus stricte, est également supérieure à la moyenne pour les grands établissements. De même, la proportion de procédures de retrait de l'agrément, dans le cadre desquelles nous pouvons retirer l'agrément à un banquier, est nettement plus élevée dans les grands établissements que dans les petits.
Une banque doit-elle s'inquiéter lorsque la Finma frappe à sa porte?
Nous n’intervenons pas de manière arbitraire. Nous disposons d’un système de notation interne pour les établissements, qui va de «bien géré» à «mal géré». Le niveau de surveillance est nettement moins élevé pour les établissements bien gérés, quelle que soit leur taille. Pour les établissements mal gérés, la probabilité d’un contrôle sur place est environ douze fois plus élevée. Le dispositif de surveillance est donc élaboré de manière très ciblée, sur la base de données et d’analyses.
Pourtant, le cas de la banque MBaer, qui a récemment fermé ses portes, montre qu’une banque peut, pendant des années, accepter des fonds provenant de personnes sanctionnées en Russie ou de sources douteuses au Venezuela ou en Iran. Pourquoi la Finma s’est-elle contentée d’observer la situation?
Nous ne sommes pas restés les bras croisés. Nous avions cet établissement dans notre ligne de mire depuis un certain temps déjà. Nous avons ensuite renforcé notre surveillance, puis lancé une procédure d’exécution et, enfin, procédé au retrait de l’autorisation. Ce genre de choses ne se fait pas du jour au lendemain.
Mais MBaer n’a cédé que lorsque les Américains sont intervenus.
Nous avions préalablement retiré l’autorisation et levé l’effet suspensif. Mais la banque a réussi à faire rétablir l’effet suspensif devant les tribunaux. Cela montre qu’avec la législation actuelle, les établissements et leurs propriétaires bénéficient d’une très forte protection juridique.
Les autorités américaines ont également rendu une décision contre laquelle l’établissement aurait pu se défendre. Mais il était clair que dès que cela serait rendu public, la banque perdrait la confiance du marché.
Avez-vous d'ailleurs appelé vos homologues américains pour leur demander d'intervenir?
Nous avons un accord avec nos homologues et sommes en contact régulier avec eux. Je ne peux pas donner plus de détails. Mais fondamentalement, cette affaire montre pourquoi la loi devrait être modifiée afin de tenir compte des règles relatives à l'effet suspensif.
Combien y a-t-il encore de cas comme celui de MBaer?
On ne peut pas le savoir à l’avance. Nous essayons d’exercer une surveillance aussi efficace que possible. Pour cela, il faut disposer des ressources et des compétences nécessaires afin que la probabilité que de tels problèmes surviennent reste aussi faible que possible. C’est comme dans le tram: s’il n’y a qu’un seul contrôleur pour toute la ville, la probabilité d’attraper des resquilleurs est faible, et l’effet dissuasif est lui aussi plutôt limité. Avec davantage de contrôleurs, la probabilité de détection augmente, tout comme l’effet dissuasif. C’est ainsi que fonctionne la surveillance.
Vous disposez d’un peu plus de 600 «contrôleurs» ou collaborateurs. Quel serait le nombre idéal?
Nous ne nous agrandissons que lorsque le législateur nous confie de nouvelles tâches, lorsque de nouveaux enjeux apparaissent ou lorsque de nouvelles méthodes sont nécessaires. Comme récemment, lorsque la Finma s’est vu confier la surveillance de plus de 10 000 intermédiaires d’assurance et d’environ 2000 gestionnaires de fortune. Ou lorsque le paysage des risques évolue massivement, comme c’est le cas actuellement avec tous les risques géopolitiques, les conflits commerciaux, le cybercrime et les sanctions. Cela nécessite du personnel supplémentaire. Mais nous voulons rester dans une fourchette à trois chiffres.
Autrement dit, pas plus de 999 collaborateurs. Vous avez donc encore une certaine marge de manœuvre.
Il existe encore un certain potentiel, mais nous ne l’exploiterons qu’en cas de besoin et sur la base des trois critères de croissance mentionnés précédemment.
Vous avez évoqué l'évolution du paysage des risques. Quel est le risque d'une nouvelle crise financière ou bancaire?
D’un point de vue historique, ces crises surviennent toujours par vagues. Le mieux que l’on puisse faire est de rendre le système aussi résilient que possible. Cela implique de réduire au maximum la probabilité d’un problème tout en veillant à limiter les conséquences d'un éventuel incident. Pour cela, il faut disposer de capitaux et de liquidités suffisants, d’établissements bien gérés, et être en mesure d’intervenir à un stade précoce.
Une mauvaise stratégie consisterait à ne réagir que lorsque l’incendie est déjà déclaré. C’est comme pour une plateforme pétrolière: on n’attend pas que la fumée apparaisse pour agir. On anticipe en installant des portes coupe-feu, des extincteurs, et en organisant des exercices réguliers.
Quelle doit être l’épaisseur des portes coupe-feu, c’est-à-dire des réserves de fonds propres, chez UBS?
Dans le cas d’UBS, la vraie question est celle-ci: quelle part les contribuables et les actionnaires de la banque doivent-ils supporter? Cela relève d’un choix politique. Nous apportons notre expertise sur ce point. D’où notre soutien au paquet de mesures du Conseil fédéral, car il s’attaque de manière très ciblée aux problèmes qui ont été mis en évidence chez Credit Suisse.
La faillite de Credit Suisse ne s'explique pas uniquement par un manque de capital.
La crise est née d'une mauvaise gestion, d'une gouvernance défaillante et d'un modèle d'affaires problématique. Mais lors de la phase de stabilisation, un problème de capital est également apparu: les participations n'étaient pas entièrement couvertes par des fonds propres. Lorsque des pertes ont été enregistrées, cela a considérablement affaibli la capitalisation de la maison mère. Cela a limité la capacité d'action du Credit Suisse.
Mais vous dites vous-même que, en fin de compte, le Credit Suisse (CS) a fait faillite à cause d’une mauvaise gestion et d’un modèle d’affaires inadapté. La Finma n’est-elle pas restée trop longtemps sans réagir?
La Finma a mené de nombreuses procédures d’enforcement.
La banque s'en moquait bien.
C'est pourquoi la Commission d'enquête parlementaire (CEP) a confirmé que la Finma avait besoin de davantage de compétences pour pouvoir intervenir plus tôt et plus efficacement à l'avenir. Aujourd'hui, par exemple, nous ne pouvons supprimer les bonus que lorsque des fonds publics ont déjà été mobilisés. De même, dans le cadre des procédures de garantie, nous devons apporter la preuve, au prix d'efforts considérables, qu'une personne en particulier était effectivement responsable. Cela nécessite de longues enquêtes judiciaires.
Néanmoins, la Finma n'a-t-elle pas simplement manqué de courage?
Avec le recul, on peut toujours dire qu'on aurait dû en faire plus. Bien sûr, nous avons nous aussi tiré des leçons et identifié un potentiel d'amélioration. Mais l'essentiel est désormais de se tourner vers l'avenir: dans la phase de stabilité, nous devons pouvoir intervenir plus tôt. Dans la phase de stabilisation, nous avons besoin de plus de marge de manœuvre. Et dans la phase de liquidation, il faut disposer de suffisamment d’options, de liquidités et de garanties. Il ne s’agit pas seulement de capital, mais d’un ensemble complet de mesures.
Et dans ce cas, contrairement à ce qui s’est passé au CS, iriez-vous jusqu’à révoquer un président ou un directeur de banque?
Au CS, de nombreux cadres de haut niveau ont également été remplacés. Mais il faut aussi comprendre qu'avant une crise, on nous reproche d'être trop stricts, et, après, d'avoir été trop laxistes. Il faut donc faire preuve d'une certaine constance pendant tout le cycle.
Depuis, les banques affirment que la Finma s'implique davantage dans la nomination des membres du conseil d'administration et exige davantage de compétences bancaires. Est-ce vrai?
Oui. Rétrospectivement, on observe presque toujours le même schéma: le problème central réside dans la culture du risque et la gouvernance. Il en résulte souvent un modèle d’affaires discutable. Ce n’est que plus tard que surviennent les pertes liées aux risques de crédit ou de marché, puis finalement les problèmes de capital et de liquidités. Il est donc important, dans le cadre de la surveillance, de regarder de près qui franchit les portes de l’établissement et qui occupe des postes clés au sein de celui-ci.
Les conseils d'administration et les directions des entreprises suisses manquent-ils de sens des responsabilités?
Je pense que ce n'est pas un problème spécifiquement suisse. Autrefois, les propriétaires s'engageaient personnellement sur leur propre fortune. Aujourd'hui, il y a des actionnaires, des conseils d'administration et des structures de direction. D'où l'importance cruciale de structures de gouvernance efficaces et de mécanismes de contrôle et d'équilibre.
En Suisse, on tente actuellement de renforcer la réglementation bancaire avec la législation «too big to fail», alors qu’au niveau international, la réglementation est plutôt assouplie, notamment aux Etats-Unis. Ne risquons-nous pas ainsi de nuire à la compétitivité de notre place financière?
Absolument pas, parce que les mesures dont on parle pour la Finma existent, et sont depuis longtemps la norme dans les grandes places financières internationales. Je pense par exemple, au pouvoir d'infliger des amendes, à l'obligation de transparence, à la limitation de l'effet suspensif ou à la possibilité de supprimer les bonus. Tout cela ne va pas disparaître au niveau international.
Il en va autrement pour la question des fonds propres.
Je ne pense pas que les Etats-Unis vont considérablement assouplir leur réglementation. La rhétorique est souvent plus virulente que la réalité.
Le niveau de surveillance y est extrêmement élevé. Une grande banque est surveillée simultanément par les autorités des 50 Etats fédéraux, la Réserve fédérale, la Commission des opérations de bourse (SEC), ainsi que par de nombreuses autres autorités. Des centaines de contrôleurs sont présents quotidiennement dans les grandes banques américaines.
Cela dit, les banques présentent souvent les Etats-Unis comme un paradis.
Je peux seulement dire que la surveillance y est très stricte. Elle est peut-être un peu assouplie à certains égards. Mais avec ses réformes, la Suisse se rapproche plutôt de la moyenne internationale, sans aller au-delà.
Le problème, c'est que lorsqu'une grande banque vacille aux Etats-Unis, cela devient également difficile pour l'UBS, quel que soit son niveau de capital.
Les deux dernières grandes crises étaient d'origine mondiale: la crise financière de 2008 et la crise du Credit Suisse, fortement influencée par des événements comme la faillite de la Silicon Valley Bank. C'est pourquoi il faut miser sur la résilience. Il faut s'assurer que les filiales à l'étranger disposent des capitaux nécessaires, que les plans de stabilisation et de résolution fonctionnent et qu'il soit possible d'agir de manière préventive.
On n’y parvient pas en proposant une réglementation moins stricte que celle d’autres pays, mais grâce à des institutions stables: une banque nationale digne de confiance, une faible inflation, un climat politique stable, une législation solide et une surveillance rigoureuse des marchés financiers. C’est précisément parce que le monde est devenu instable à bien des égards que les capitaux affluent vers la Suisse.
A titre personnel, qu’est-ce qui vous préoccupe le plus en ce moment?
Ce qui m’inquiète avant tout, c’est le risque de stagflation, c’est-à-dire une combinaison de faible croissance et d’inflation, qui n’est actuellement guère pris en compte par les marchés. Cela pourrait entraîner de fortes perturbations sur les marchés financiers mondiaux. A cela s’ajoutent les marchés du capital-investissement, qui n’ont pas encore eu à faire leurs preuves en situation de crise réelle. Cela pourrait encore aggraver les problèmes existants.
Et les marchés boursiers, qui continuent malgré tout à grimper?
Un krach boursier ne devient vraiment dangereux que lorsqu’il se répercute sur les flux de crédit et, en particulier, sur le secteur bancaire. La bulle technologique du début des années 2000, par exemple, a éclaté sans déclencher de crise financière majeure. La situation devient problématique lorsque ces turbulences touchent directement les banques et l’octroi de crédits.
C’est pourquoi la surveillance bancaire ne concerne pas uniquement les grandes banques d’importance systémique. Les établissements de taille moyenne peuvent eux aussi être à l’origine de crises, comme on l’a vu aux Etats-Unis. Le secteur dans son ensemble a donc besoin d’une réglementation et d’une surveillance solides. (trad.: mrs)