La fin du frein à l'endettement? «Le vers est dans le fruit»
Nils Soguel est professeur ordinaire de finances publiques à l'Institut de hautes études en administration publique (IDHEAP), à l'Université de Lausanne. Il est expert régulier pour divers départements fédéraux, cantons et collectivités locales. Il a dirigé l'IDHEAP de 2021 à 2025.
Avant toute chose, quel regard portez-vous sur la gestion financière du contrat du F-35?
Nils Soguel: Le Contrôle fédéral des finances et la Commission de gestion du Conseil national se sont penchés sur la question. Je n’ai pas eu accès au dossier. Je ne peux donc que porter un regard historique: les grands programmes d’acquisition présentent toujours de grands risques et l’administration ne se dote systématiquement pas des moyens nécessaires à la maîtrise de ces risques.
J’aime à citer l’ancienne première ministre britannique Margareth Thatcher lorsqu’elle disait: «L’argent public n’existe pas, c’est toujours l’argent du contribuable.» Le Département de la défense et ses membres feraient bien de faire leur cet adage. Cela leur permettrait peut-être de regagner la confiance qu’ils ont perdue.
Dans les années 1960, la part consacrée aux dépenses militaires atteint jusqu’à 2,57% du PIB suisse, autrement dit de la richesse nationale. Ce taux ne cesse ensuite de descendre en dents de scie, pour attendre 0,53% en 2014, le plus bas de l’après-guerre froide. Cette décrue en part du PIB va-t-elle de pair avec une décrue de la part consacrée à l’armée dans le budget global suisse?
Oui, les deux courbes convergent à la baisse. Ce n’est pas propre à la Suisse. Après la Seconde Guerre mondiale, dans quasiment tous les pays du monde, les dépenses militaires en pourcentage du PIB décroissent. Ce qui entraîne une baisse de ces dépenses dans le budget des Etats. Ces diminutions font partie de ce qu’on a appelé les dividendes pour la paix, une première fois après 1945, une seconde fois après la chute du mur de Berlin en 1989, suivie deux ans plus tard de la chute de l’URSS.
S’agissant des dépenses militaires, pouvez-vous donner un comparatif chiffré entre pourcentage du PIB et part dans le budget de l’Etat?
En 1988, à un an de la chute du mur de Berlin, la part des dépenses militaires dans le budget suisse est de 5,4% et de 1,56% en pourcentage du PIB. En 2014, l’année où les dépenses sont les plus basses, les données correspondantes sont de 2% du budget et de 0,63% du PIB. Aujourd’hui, on se situe à 2,4% du budget et 0,67% du PIB, sachant qu’il est prévu d’atteindre 1% du PIB en 2030. Ces données budgétaires valent pour l’ensemble des collectivités publiques suisses.
Intégrez-vous dans les dépenses militaires le coût des assurances pour pertes de gains (APG) lors des cours de répétition?
Non. Ce sont les limites de la statistique. Les APG comme les dépenses pour les régimes de pension des militaires professionnels à la retraite sont intégrées dans les assurances sociales. Cette limite n’est pas propre à la Suisse. D’autres pays catégorisent également les dépenses ainsi.
Au fil des décennies, la masse financière disponible pour le budget de l’Etat, a bien augmenté, elle?
Ce qui me permet d’apporter un bémol quant à l’usage du pourcentage du PIB pour mesurer l’évolution des dépenses militaires. Le PIB s’est constamment accru à travers le temps. Pour maintenir le ratio d'il y a cinquante ans, en matière de dépenses militaires, comme en d'autres domaines, d'ailleurs, il aurait fallu les quintupler. Le PIB reste un instrument comparatif intéressant, mais il faut le relativiser.
Un exemple?
Reprenons les années de référence vues plus haut. En 1988, lorsque la part du PIB pour les dépenses militaires est de 1,56% et la part de ces dernières dans le budget de 5,4%, le montant dépensé cette année-là dans ce secteur est de 2,85 milliards de francs. En 2014, avec 0,63% du PIB et une part budgétaire de 2%, la somme dépensée est de 4,7 milliards de francs, soit le double par rapport à 1988, mais avec une inflation cumulée de 45% entre 1988 et 2014.
Qu’en est-il aux Etats-Unis?
On pourrait penser que les Etats-Unis n’ont cessé d’augmenter la part du PIB consacrée à leur défense nationale. C’est l’inverse, elle n’a pas cessé de diminuer, en dents de scie là aussi.
Cela dit, avec 3,42% du PIB en 2024, cette part reste deux à trois fois supérieure aux Etats-Unis par rapport à l’Europe ces 20 dernières années, ce qui peut se comprendre pour la première puissance militaire mondiale.
Vaut-il mieux prendre comme critère de comparaison la part allouée aux dépenses militaires dans le budget des Etats plutôt que le PIB?
Pas vraiment. Car le fait d’assurer la sécurité est indépendant de la taille du budget de l’Etat.
Graver dans le marbre la part du budget de l’Etat ou du PIB à consacrer à une tâche, en l’occurrence la défense, restreint inutilement la marge de manœuvre des pouvoirs publics pour faire face à d’autres nécessités. Le budget de l’armée peut être grand ou petit en pourcentage du total, l’important est de consacrer les dépenses nécessaires à la défense en arbitrant entre lespriorités de l’heure.
Les dépenses, militaires et autres, peuvent-elles croître indéfiniment en Suisse? Se dirige-t-on vers plus d’endettement?
Depuis 2003, après l’acceptation massive en référendum d’un frein à l’endettement, les dépenses de la Confédération sont limitées. Il existe au niveau des cantons et des communes des dispositifs similaires et souvent davantage contraignants. Ces dispositions constitutionnelles limitent les velléités dépensières du Parlement fédéral et des législatifs locaux. Mais les parlementaires sont créatifs. On vient de le voir lors de la session d’automne des Chambres fédérales avec le vote par le Conseil des Etats en faveur d’un fonds autonome de 24 milliards de francs pouvant s’endetter à hauteur de 12 milliards, sans être soumis au frein à l’endettement. Cela, dans le but de rattraper des acquisitions d’armement non effectuées lorsque l’Europe était encore dans la période des dividendes de la paix post-chute du mur de Berlin.
Pourquoi?
Lorsque 85% de la population approuve la mise en place d’un frein à l’endettement, on doit en tirer des leçons de principe. Et on doit s’abstenir de contourner la volonté populaire en créant un dispositif connexe qui échappe à ce qui a été voté. Ce serait faire fi de la volonté populaire.
Pour ne pas faire fi de la volonté populaire, il faudrait faire des arbitrages dans le budget courant. C’est plutôt ce que demande au National le PLR, la Chambre basse devant examiner le paquet extraordinaire de 24 milliards pour l’armement à la prochaine session du Parlement.
Je ne veux pas m’exprimer sur ce que demandent ce parti ou d’autres. Ma position n’est pas partisane. Il reste que la solution la plus responsable serait l’arbitrage en fonction du budget courant, sinon il faut prendre le pouls de la population afin de savoir si elle accepte de s’acquitter d’une charge fiscale plus élevée, notamment d’un relèvement du taux de TVA ou des cotisations sociales prélevées sur le revenu du travail.
Que voulez-vous dire exactement?
Après la chute du mur de Berlin, on a eu ces fameux dividendes de la paix. A partir de là, l’Etat social a été renforcé, les priorités sont allées à la protection sociale, à la santé et à la formation. Le peuple et ses élus l’ont souhaité, l’ont voulu. Quand la priorité du moment, comme c’est le cas aujourd’hui, est le renforcement du système de défense nationale, il faut reconsidérer les priorités fixées précédemment.
Il sera ou serait extrêmement difficile de retrancher une partie de ce qui a été accordé sur le plan social, non?
Absolument. La science comportementale montre que nous sommes sujets à une aversion à la perte supérieure à l’appétence pour des gains. Dans un régime de démocratie directe comme on le connaît en Suisse, ce biais impacte aussi le comportement des individus au moment de remplir son bulletin de vote.
Il y a la solution miracle: le rehaussement de la TVA pour contenter tout le monde.
La gestion des comptes publics suisses a été jusqu’ici dans l’ensemble vertueuse. Cette situation est-elle tenable, sachant que la population continue de croître et de vieillir, et que les dépenses sont a priori appelées à augmenter?
On ne pourra pas éviter les arbitrages budgétaires face aux enjeux non seulement sécuritaires, mais aussi climatiques et démographiques. Ces arbitrages passeront peut-être par un relèvement du taux de TVA, par d’autres impôts, ou par une réduction des dépenses dans certaines prestations. Mais, de par leur volume, ces arbitrages ne pourront probablement plus se faire dans les seuls hémicycles parlementaires.
Ce qui signifie?
Ce qui signifie que le peuple devra sans doute se prononcer sur les changements de rapport à l’Etat que cela pourrait impliquer: moins d’Etat; plus d’Etat. Tout cela en ayant conscience que les grands postes de dépenses en Suisse sont la santé, le social, puis l’éducation et la formation. L’armée, pour l’heure, vient ensuite. Ce qui pourrait aussi arriver, c’est qu’on décide de sursoir au frein à l’endettement, en pensant que les générations futures pourront financer ce que la génération actuelle ne peut pas. Toutes les options sont sur la table.
La belle idée du frein à l’endettement est-elle condamnée?
Le frein à l’endettement est déjà largement battu en brèche par le dispositif prévu pour l’armement par le Conseil des Etats.
Certains parlementaires s’accommoderaient bien de cerenoncement.