Un conflit entre l'UE et la Suisse menace à cause des frontaliers
La Suisse compte 410 000 frontaliers. Mais qui paie s'ils se retrouvent au chômage? Jusqu'ici, leur Etat de résidence. A l'avenir, ce pourrait être la Suisse, et cela risque de coûter cher à la Confédération.
Au lendemain de l'accord de principe de la semaine passée, les ambassadeurs des 27 Etats membres de l'UE à Bruxelles ont approuvé mercredi, à une large majorité, les nouvelles règles sur le chômage des frontaliers. La réforme devrait ainsi être bientôt effective.
Une modification très onéreuse pour la Suisse
Ce changement aura de grandes conséquences pour la Suisse. La raison: aucun autre pays en Europe ne voit autant de personnes franchir quotidiennement la frontière pour aller travailler. Avec ces nouvelles règles, si ces personnes se retrouvent au chômage, elles percevraient alors pendant six mois leurs allocations de chômage directement auprès de l'Office régional de placement (ORP) en Suisse, et ce, aux taux locaux. Cela entraînerait des coûts supplémentaires de plusieurs centaines de millions de francs par an.
La Suisse doit-elle reprendre ces adaptations? Théoriquement, non. Le règlement de l'UE relatif à la «coordination sociale» fait certes partie de l'accord sur la libre circulation des personnes, mais le système contractuel actuel n'impose aucune obligation de reprise. La Suisse pourrait tout simplement refuser.
Des appels au refus émergent
Boris Zürcher en est presque certain: la Suisse refusera. Pendant de nombreuses années, il a dirigé la Direction du travail au Secrétariat d'Etat à l'économie (Seco). Depuis début 2025, il travaille pour l'EPFZ. Il estime:
Zürcher identifie un problème majeur si la Suisse venait à accepter ces adaptations:
Selon Zürcher, on enverrait pour ainsi dire des «allocations de chômage inconditionnelles» à l'étranger, ce qui serait injuste envers les chercheurs d'emploi suisses, qui, eux, doivent respecter des exigences strictes.
Par ailleurs, Zürcher identifie un risque que l'assurance-chômage puisse se retrouver dans une situation précaire à long terme:
Cette seule perspective est explosive politiquement, à gauche comme à droite. L'UDC demande déjà au Conseil fédéral de résister. Le parti lie la controverse naissante sur les frontaliers aux nouveaux accords bilatéraux. En effet, avec la reprise dynamique du droit telle qu'elle est inscrite dans les accords bilatéraux III, la Suisse ne pourrait plus simplement faire obstruction. Si elle le fait quand même, l'UE serait dès lors en droit de prendre des mesures compensatoires.
Une position difficile pour la Suisse
Mais qu'en est-il aujourd'hui? La Commission européenne demande à la Suisse, au sein du «Comité mixte», de reprendre un règlement de l'UE. Si la Suisse refuse, un conflit éclate, pour lequel il n'existe aujourd'hui aucun mécanisme de résolution.
Un tel litige non résolu a existé, par exemple, pendant des années autour de la reprise de la «directive sur la citoyenneté de l'Union». La Suisse ne la considérait pas comme un développement de la libre circulation et a refusé une mise à jour. L'UE n'a infligé aucune sanction concrète à ce sujet.
Mais la Suisse a été punie à plusieurs reprises pour d'autres raisons. La coopération en matière de recherche a, par exemple, été suspendue à la suite de l'initiative contre l'immigration de masse en 2014. En 2019 l'UE n'a pas renouvelé la reconnaissance de la Bourse suisse, parce que le Conseil fédéral avait freiné les négociations sur l'accord-cadre de l'époque. De telles contre-mesures ne suivent aucun mécanisme: elles sont arbitraires.
Les nouveaux accords changeraient cela. La Suisse est tenue de reprendre le nouveau droit dans le champ d'application des accords. Si elle s'y refuse, un mécanisme de règlement des différends bien défini entre en jeu. Dans ce cadre, l'UE peut certes prendre des contre-mesures, mais celles-ci doivent être proportionnées (ce qu'un tribunal arbitral bilatéral serait chargé d'évaluer) et relever du champ d'application des accords d'accès au marché existants. L'agriculture en est exclue.
Le litige autour des frontaliers au chômage pourrait bientôt illustrer de façon exemplaire les avantages et les inconvénients de l'ancien système fondé sur des accords statiques par rapport au nouveau système fondé sur la reprise dynamique du droit.
Une chose est certaine: un refus de reprendre le règlement irriterait très vraisemblablement les Etats membres de l'UE au point que des mesures de rétorsion seraient à prévoir.