Chômeurs privés d'argent: le «Big bang» voulu par Berne a viré au fiasco
Au début de l'année 2026, des milliers de chômeurs suisses se sont retrouvés sans argent, incapables de payer leur loyer ou leur caisse maladie. Leurs difficultés allaient de pair avec la souffrance des employés des caisses de chômage, dépassés par un nouveau programme informatique mal adapté à leur tâche.
Le projet d'un nouveau système informatique pour les caisses de chômage hante les corridors du Secrétariat d'Etat à l'économie (SECO) depuis plusieurs décennies. Tout avait commencé avec un premier bébé appelé «Novo Sipac», abandonné assez vite en raison de lacunes dans la direction de projet. Le SECO était ensuite passé à SIPAC 2.0, en 2017, avec un budget de 76 millions. Mis en œuvre à la fin 2025, il pèse finalement 200 millions, notamment parce qu'il aurait pris plus de temps que prévu.
Pour rappel, SIPAC 2.0 est issu du géant informatique SAP, spécialisé dans les systèmes ERP (Entreprise Resource Planning) qui gèrent les processus d’une entreprise. Créée en Allemagne en 1972, SAP occupe désormais une position stratégique au niveau mondial et compte plus de 100 000 collaborateurs dans le monde.
Les rapports réguliers du contrôle fédéral des finances avaient alerté le SECO sur de nombreux points et les difficultés classiques d'une migration SAP étaient connues des professionnels. Tour d'horizon des ingrédients et des choix qui ont rendu ce chaos prévisible.
Le peu d'implication de certaines caisses
«L'ancien programme allait droit au but», expliquait Adrien* (prénom d'emprunt) à watson, il y a quelques semaines. Employé d’une caisse de chômage, il vit de plein fouet la crise provoquée par le changement de système informatique.
Mais l’ancien système datait de 1993. Il était donc nécessaire de le changer, pour le SECO, et le nouveau programme était forcément une plongée dans un autre monde. Or, ces révolutions dans la manière de travailler vont généralement de pair avec des difficultés connues.
Sébastien Gard est professeur à l'Institut Informatique de la HES-SO Valais-Wallis et responsable du centre de compétence SAP de cette haute école. Pour lui, il y a plusieurs écueils connus dans l’implémentation d’un système de ce type. «Le premier c’est de le réduire à un projet informatique alors qu’il doit être piloté par les utilisateurs finaux», souligne-t-il. Ici, les caisses de chômage.
En effet, puisque les systèmes SAP sont standardisés et utilisables partout dans le monde, il faut investir beaucoup de temps et de soin pour l’adapter aux utilisateurs – tests, retours et validations pour s’assurer que tout fonctionne. La formation et l’apprentissage sont reconnus comme une étape-clé de l’implémentation parce que l’informatique modifie la manière de travailler.
Suivi par six rapports du Contrôle fédéral des finances (CDF) entre 2016 et 2024, SIPAC 2.0 était identifié comme un projet-clé délicat. En 2021, le CDF estime que «le projet est solidement structuré et bien géré». Cependant, les auditeurs soulignent que, pour «favoriser l’adaptation des processus» et assurer «l’acceptation du nouveau système», les caisses de chômage devraient «intensifier» leur soutien et «leur implication». Autrement dit, les utilisateurs ne sont pas suffisamment présents.
En 2024, le constat est beaucoup plus sévère, après l’introduction partielle de SIPAC 2.0 qui ne va pas sans heurts. «Le CDF a constaté de graves manquements dans le pilotage et la conduite du projet», écrit l'organe de contrôle.
«Ces facteurs expliquent en bonne partie les problèmes apparus après l’introduction partielle», poursuit-il. Le CDF pronostique aussi la suite des difficultés:
Les faiblesses sont constatées dans les échanges entre les personnes qui dirigent le projet et sa base, mais aussi dans la conduite du projet elle-même.
En réponse, Fabian Maienfisch, porte-parole du SECO, assure que le projet «a été piloté dans le cadre d’une gouvernance structurée» et que «les utilisateurs finaux ont été impliqués». Il détaille le comité de pilotage, parmi lequel figuraient les caisses de chômage publiques et privées, les autorités cantonales ainsi que de nombreux collaborateurs des organes d'exécution.
Jean-Claude Frésard, président de l'association des caisses publiques de chômage de Suisse et de la Principauté du Liechtenstein (VAK), atteste que «les caisses privées comme publiques ont fait partie intégrante du projet».
La caisse cantonale de chômage vaudoise nuance cette affirmation en précisant que «Vaud n’a pas fait partie du pilotage du projet», c'est-à-dire qu'elle n'était pas impliquée dans la gouvernance et que «son rôle s'est limité à un appui opérationnel». Quelques uns de ses collaborateurs ont ainsi participé à des phases de test, dont le contenu et le déroulement étaient définis par le SECO. C'est ce dernier qui décidait enfin des adaptations à faire.
«L'intervention de la caisse vaudoise s’est limitée à des tâches de support telles que la traduction de contenus et la formation, selon les besoins et orientations définis par le SECO». Bref, les Vaudois n'ont pas fait partie du processus de décision, mais se sont retrouvés dans la peau des exécutants en bout de chaîne.
«Sous-estimer le temps nécessaire»
La deuxième difficulté dans la mise en œuvre d’un tel système informatique, c’est la complexité et la durée de ces implémentations. «Le projet va toucher la totalité des secteurs d’une entreprise et donc toutes les équipes impliquées avec des risques connus de burn-out si les managers ne considèrent pas ce travail supplémentaire dans les tâches de leurs employés», estime Sébastien Gard.
Adrien, l'employé d’une caisse de chômage mentionné en début d'article, confiait que ce qu’il faisait en deux heures maximum lui prend désormais une journée. «Nous sommes submergés», se désolait-il. Les retards de payement des indemnités se sont accumulés et il ne pense pas qu’ils pourront être rattrapés prochainement. Cette surcharge de travail lui a valu un arrêt maladie, le premier de sa carrière. D’autres collègues sont dans la même situation. C'est aussi cette mauvaise estimation du temps nécessaire qui provoque les considérables augmentations budgétaires du projet – passé de 76 à 200 millions –, aggravées encore dans le cas précis par la crise du Covid.
Le choix du «Big bang»
Troisièmement, le SECO a fait le choix d’adopter la stratégie du «Big bang» pour passer de l’ancien logiciel au nouveau. «Il s’agit d’éteindre l’ancien système et d’allumer le nouveau, plutôt que d’essayer de tenir les deux en parallèle pendant les premiers temps», explique Sébastien Gard.
«Un fonctionnement en parallèle aurait entraîné une complexité opérationnelle très élevée ainsi que des coûts considérables, tant pour le SECO que pour les organes d’exécution, notamment pour les collaborateurs des caisses de chômage», réagit Fabian Maienfisch. Outre les difficultés de gestion, le porte-parole du SECO explique que la migration des données et des documents «ne peut pas être opérée de manière parallèle», car cela comporterait des risques de protection des données.
Le SECO et les caisses de chômage étaient «préparés à cette phase de transition exigeante» qui survient lorsqu'on choisit la stratégie du «Big bang», ajoute-t-il. Une phase de stabilisation et d'assistance est donc déployée jusqu'en juin 2026.
Une trop grande équipe externe
Trois types d’équipes sont généralement impliqués dans une migration vers un projet SAP: les utilisateurs qui devraient tenir le rôle principal, l’équipe informatique interne et les équipes externes «qui sont souvent, pour le développement informatique, en Inde ou en Roumanie par exemple», précise Sébastien Gard.
Au moins une partie du projet SIPAC 2.0 a aussi impliqué une entreprise basée à Berne et à Zurich de quelque 200 employés spécialisés dans le conseil SAP: Novo Business Consulting. Selon la plateforme de publication des marchés publics, elle est mentionnée comme «le partenaire actuel» dans ce projet. Pour l’accompagnement et l’accomplissement d’une seule phase du projet, elle aura perçu 2 millions de francs.
Les mandats externes font l’objet d’une analyse critique par le Contrôle fédéral des finances (CDF) en 2024.
Selon le Contrôle fédéral des finances, la Confédération a les moyens d’engager des informaticiens pour être plus indépendante des prestataires externes, mais elle ne parvient pas à recruter les compétences recherchées. «Un spécialiste SAP peut coûter extrêmement cher, jusqu’à 2500 à 3000 francs par jour», explique Sébastien Gard. «Cela ne correspond pas aux barèmes dans le public et les experts ne postulent même pas.»
Enfin, le CDF estime que «la dépendance aux fournisseurs externes est considérable à l’heure actuelle et restreint la marge de manœuvre dont l’organisation dispose pour le pilotage.» Une situation classique dans le monde de l’informatique.
«Il serait plus cher de changer de système et de restructurer toute la manière de travailler, les utilisateurs choisissent donc de poursuivre avec la même entreprise», précise Sébastien Gard.
De son côté, le SECO déclare partager l'avis du CDF et estime qu'une internalisation du personnel externe est nécessaire. Un objectif a d'ailleurs été fixé avec la Commission de surveillance du fonds de compensation de l’assurance-chômage: le renforcement des compétences internes dans des domaines clés, afin de «garantir une plus grande autonomie dans l’exploitation et le développement de ses systèmes».
Lacunes chroniques de pilotage
Il y a dix ans, l’université de Saint-Gall mandatée par le conseil fédéral analysait les grands projets informatiques de la Confédération et concluait que deux tiers d’entre eux avaient rencontré des problèmes en raison de «lacunes de pilotage ou de la direction du projet».
«Il y a beaucoup de projets informatiques qui dysfonctionnent à la Confédération en raison de lacunes de gouvernance ou d’une mauvaise gestion du changement, comme l’a plusieurs fois montré le Contrôle fédéral des finances», souligne Sébastien Gard.
La situation actuelle
Aujourd'hui, après plusieurs mois de chaos, le SECO garantit que le système de payement des indemnités chômage «a atteint la stabilité requise». La situation s'est «nettement améliorée et les retards de versements ont été en grande partie résorbés».
Néanmoins, des dossiers plus complexes sont encore en train d'être étudiés. De plus, toute personne effectuant une nouvelle demande de chômage devra attendre environ six semaines avant que son droit aux indemnités ne soit examiné, voire plus selon les cas compliqués.