Neutralité: «La confusion est totale parmi les politiciens suisses»
En septembre, le peuple suisse se prononcera pour ou contre «l'initiative sur la neutralité». Lancée par ProSuisse, une association dans les petits papiers de l'UDC, elle vise à rendre cet outil du soft power diplomatique suisse plus strict encore. En cause: les décisions de politique internationale prises à Berne depuis l'invasion russe de l'Ukraine.
Pour cela, ProSuisse entend inscrire dans la Constitution des articles supplémentaires renforçant la neutralité, notamment l'interdiction de prendre part à une alliance militaire et de prendre des «mesures coercitives non-militaires». Comprendre: renoncer aux sanctions.
Mais au fait, que dit exactement la loi suisse au regard de la neutralité? Pour le savoir, nous avons pris rendez-vous avec Robert Kolb, spécialiste en droit international à l'Université de Genève.
Que dit le droit suisse en matière de neutralité?
A proprement parler, presque rien. La Constitution fédérale contient quelques dispositions qui mentionnent la neutralité de manière générale, mais sans la définir. Nous disposons également d’une législation sur l’exportation des armes et du matériel de guerre. Toutefois, elle ne constitue pas du droit de la neutralité en tant que telle. C'est à peu près tout.
Et que dit la Constitution, alors?
La neutralité est mentionnée dans les dispositions relatives aux buts de la Confédération et à la politique étrangère. La Constitution indique que la Confédération prend des mesures afin de sauvegarder la neutralité de la Suisse.
Il n’existe donc pas de loi spécifiquement consacrée à la neutralité, avec des articles qui lui seraient entièrement dédiés?
Non, il n’existe pas de loi suisse sur la neutralité. Certains pays étrangers, notamment anglo-saxons, ont connu des législations de ce type dans le passé. Ces Etats qui ne sont plus neutres n’ont cependant plus aucune raison d’appliquer ce droit.
Certains historiens considèrent que tout cela est obsolète. Ce n’est pourtant pas le cas.
Article 185, 1: Le Conseil fédéral prend des mesures pour préserver la sécurité extérieure, l’indépendance et la neutralité de la Suisse.
Mais alors comment la Suisse a-t-elle développé à ce point la neutralité comme concept phare, alors que celle-ci est quasi-absente de sa législation interne?
Il faut bien distinguer le droit de la neutralité de la politique. Du point de vue juridique, la neutralité suisse moderne s’est fondée sur un acte spécifique: l’accord conclu en 1815 avec les puissances européennes, qui établit son obligation de rester neutre. C'est la fameuse «neutralité perpétuelle». La Convention V de La Haye de 1907 précise les droits et les obligations d'un pays neutre.
Nous nous référons également, dans une moindre mesure, à la Convention XIII de La Haye, qui concerne la neutralité maritime — la Suisse disposant d'une flotte marchande.
Si je comprends bien, la Suisse utilise le texte d’une institution extérieure pour définir sa neutralité?
Pas vraiment, puisque nous avons ratifié ces textes et, ce faisant, les avons intégrés à notre ordre juridique. Les conventions de la Haye sont présentes, en Suisse, dans le Recueil officiel du droit fédéral.
Elles relèvent simplement du droit international et ne sont pas inscrites dans une loi fédérale spécialement consacrée à la neutralité.
L’un des arguments des initiants consiste à dire qu’à partir du moment où l’on parle de neutralité «avancée» ou «évolutive», on perd le sens initial de la neutralité. Est-ce réellement le cas?
En droit, il existe la neutralité. C'est la politique qui lui attribue des adjectifs, ils n’ont rien à voir avec sa nature juridique. Celle-ci demeure fixé, d’une manière parfois un peu vieillotte et pas nécessairement très actuelle, dans la Convention de 1907. Le texte de l’initiative n’ajoute pas grand-chose à la situation juridique actuelle.
Mais cette inscription dans la loi ne changerait pas grand-chose à la politique de neutralité telle que pratiquée par nos institutions. Je note aussi qu'il est intéressant de voir un parti généralement peu favorable aux contraintes internationales vouloir imposer unilatéralement à la Suisse des contraintes supplémentaires à celles prévues par le droit international.
Qu’en est-il des sanctions et de la vente d’armes? Que dit le texte de 1907 à ce sujet?
Ce sont deux choses strictement différentes. Le principe essentiel d'un Etat neutre est qu'il ne doit apporter aucun soutien militaire à un belligérant.
Celui-ci peut prendre différentes formes: participation à une alliance, vente d'armes, partage de renseignements, survol d'un territoire par un aéronef de reconnaissance, don de crédits militaires, et j'en passe. Les conventions de La Haye baignent dans le vocabulaire militaire. Et tout ce qui n'est pas interdit reste, dans ce contexte, permis.
Mais en appliquant des sanctions, on a pour but d'affaiblir économiquement un pays. On prend parti. Est-ce neutre?
Les sanctions sont parfaitement compatibles avec la neutralité. Un Etat neutre peut prendre des contre-mesures ou se rallier à une décision des Nations Unies. Cela, c'est de la politique de neutralité, et rien ne l'interdit au regard du droit. Le cœur de la neutralité consiste à ne pas apporter de soutien militaire à un belligérant dans un conflit armé international terrestre. Et c'est tout.
Je suis confus...
Vous n'êtes pas le seul. La confusion est également totale parmi nos politiciens. Il y a deux ans, je suis allé faire une présentation sur la neutralité à Berne, auprès de la Commission de politique extérieure du Conseil des Etats. J’ai vu qu’il y a des confusions entre droit et politique.
Mais à l'étranger, la confusion est parfois la même. La Suisse a fait de la neutralité un instrument de soft power. Comment protéger notre place internationale, notamment à Genève, sur un tel malentendu?
Cela ne relève pas de mon analyse. C'est de l'ordre de la politique de la neutralité, que je laisse à nos institutions et aux politiques. Ce que je peux vous dire, c'est que les autres Etats peuvent très bien comprendre que la Suisse est neutre au sens du droit international, mais pas vis-à-vis de certaines décisions.
Par exemple, plusieurs pays étrangers comprennent plutôt mal pourquoi des armes suisses déjà vendues au Danemark, à l’Allemagne ou à d’autres Etats ne peuvent pas être transférées à un pays en guerre comme l’Ukraine. Mais cette restriction ne vient pas directement du droit de la neutralité, mais de la législation suisse, qui impose l’autorisation du Conseil fédéral pour toute réexportation de matériel de guerre.
Le texte de l'initiative prévoit que la Suisse «n’adhère à aucune alliance militaire ou défensive». Qu'en pensez-vous?
La Suisse ne peut déjà pas participer à une alliance défensive si celle-ci l’oblige à prendre des mesures militaires en cas de conflit armé international. Nous pourrions, théoriquement, participer à une organisation de défense collective si celle-ci nous garantissait qu’en cas de réalisation du risque — si l’un de ses membres était attaqué — nous ne serions pas obligés de fournir un soutien militaire. Si une telle garantie existait, nous pourrions, par exemple, devenir membres de l’Otan. Mais voyez-vous réellement la Suisse adhérer à l’Otan en bénéficiant d’un statut de ce type?