En pleine guerre, l'Ukraine a réussi à faire ce qu'aucun pays n'avait encore réussi à faire dans cette situation. Mardi, le ministère des Finances de Kiev a annoncé la conclusion d'un accord de principe avec les créanciers internationaux: ceux-ci renoncent à une partie de leur argent et permettent ainsi à l'Ukraine de disposer d'une marge de manœuvre financière de 11,4 milliards de dollars sur les trois prochaines années. Pour l'Ukraine, la restructuration de sa dette est une bonne nouvelle qui se présente in extremis.
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En effet, il ne restait plus que jusqu'à fin juillet pour parvenir à un accord - sinon, le pays aurait été menacé de défaut de paiement. Le ministre des Finances ukrainien Serhiy Marchenko a annoncé à ce sujet:
Il a ajouté que cet accord témoignait d'un partenariat à long terme avec les créanciers, «fondé sur la confiance mutuelle et la coopération.»
Les longues négociations et le sauvetage juste avant le défaut de paiement témoignent aussi d'un problème fondamental de l'Ukraine: plus de deux ans de guerre et, auparavant, des décennies de corruption ont épuisé le budget de l'Etat. Kiev dépend du bon vouloir de ses bailleurs de fonds. En injectant de l'argent, ceux-ci font un pari sur le déroulement de la guerre - car si l'Ukraine perd la guerre, il sera difficile de récupérer l'argent. Quelle est donc la précarité des finances de Kiev? Le pari des donateurs peut-il réussir? Et comment l'Ukraine maintient-elle ses liquidités à flot?
Voyons tout d'abord en détail l'accord conclu. Il s'agit de l'encours (solde comptable) de la dette obligataire de l'Ukraine, qui s'élève à 19,7 milliards de dollars. Depuis près de deux ans, les créanciers ont déjà fait des concessions afin de donner plus de flexibilité au pays. L'accord prévoit que les créanciers renoncent à 37% des fonds. Parmi eux, on trouve notamment les fonds d'investissement Blackrock, Amundi et Amia Capital. Ce groupe détient environ 22% des obligations d'Etat ukrainiennes.
Concrètement, les anciennes obligations d'État doivent être remplacées par de nouvelles, et ce en deux vagues. Pour les nouvelles obligations de la première série, les intérêts seront versés à partir de 2025. Les échéances des titres s'échelonnent entre 2029 et 2036. Les obligations de la deuxième série ont des échéances comprises entre 2030 et 2036.
Aucun paiement d'intérêts n'est prévu avant 2027. Si l'économie ukrainienne s'avère meilleure que prévue par le Fonds monétaire international (FMI) en 2028, le pays devra effectuer des paiements plus élevés. La réduction de la dette pourrait alors être ramenée à 25%.
Le groupe de créanciers a fait savoir que les négociations s'étaient déroulées rapidement et de manière constructive. Il s'agit d'aider l'Ukraine à retrouver l'accès au marché international des capitaux. En outre, l'objectif est de financer la reconstruction du pays. Selon le gouvernement de Kiev, d'autres investisseurs, qui détiennent 3% supplémentaires des obligations, veulent participer à l'opération.
L'Ukraine a une dette importante envers ses investisseurs. A la fin de l'année dernière, le rapport entre la dette et le produit intérieur brut (PIB) s'élevait à près de 83% selon le FMI. D'ici la fin de l'année en cours, ce chiffre pourrait atteindre environ 94%, et même 96% les années suivantes. L'année dernière, le solde budgétaire de l'Ukraine était négatif de 19,74%. Et ce, malgré les milliards injectés dans le pays par l'UE, les Etats-Unis, le Fonds monétaire international et d'autres donateurs.
L'Ukraine a un problème à cet égard: la majeure partie de l'argent n'est versée qu'indirectement dans le budget de l'État sous forme d'armes, de munitions et d'autres fonds affectés. Sur le paquet d'aide de 61 milliards de dollars sur lequel la politique américaine s'est battue pendant des mois jusqu'à fin avril, seuls huit milliards de dollars sont par exemple directement versés au gouvernement ukrainien. Cela lui permet de couvrir environ un quart des dépenses sociales annuelles. L'argent n'est pas donné, mais accordé sous forme de prêt.
Jusqu'en 2027, l'Ukraine sera financée à grande échelle par le Fonds monétaire international (FMI). Les sept pays occidentaux les plus industrialisés (G7) ont laissé entrevoir à l'Ukraine un crédit d'un volume de 50 milliards de dollars. Les intérêts générés par les fonds russes gelés doivent également être utilisés à cet effet. De son côté, l'UE veut mettre à disposition jusqu'à 50 milliards d'euros de crédits d'ici 2027.
Pour faire face à ses dépenses et à ses crédits, l'Ukraine mise sur la privatisation. Après l'effondrement de l'Union soviétique, l'Ukraine a repris de nombreuses entreprises publiques mal gérées et fortement endettées. Aujourd'hui encore, l'État possède plus de 3 100 entreprises, dont 654 seulement sont en activité et 475 rentables. Les cinq entreprises les moins rentables ont coûté à elles seules 50,5 milliards de dollars à l'État l'année dernière. La dette totale des entreprises publiques s'élève à environ 23 milliards de dollars américains.
En Ukraine, les entreprises publiques sont surtout connues pour être un foyer de corruption. Il n'est donc pas étonnant que le gouvernement envisage désormais de les vendre. Une série de ventes aux enchères débutera en septembre et concernera une vingtaine d'entreprises publiques. Parmi elles, l'hôtel Ukrayina sur la place Maidan, un symbole de Kiev et lieu qui a vu des affrontements brutaux entre civils et forces de l'ordre dans le cadre de la révolution de Maidan en 2014. S'y ajoutent entre autres des entreprises minières et chimiques.
Le gouvernement avait déjà essayé de se débarrasser des entreprises non rentables avant le début de l'invasion russe en février 2022 - la pandémie et le conflit dans le Donbass, qui dure déjà depuis 2014, ont compliqué la situation. Néanmoins, l'objectif déclaré du président Volodymyr Zelensky et de ses ministres est qu'au final, seules 100 entreprises restent sous le contrôle de l'Etat.
Ce faisant, le gouvernement s'est lancé dans un pari. En raison de l'invasion notamment, les privatisations rapporteront probablement beaucoup moins d'argent qu'avant la guerre. En revanche, Kiev espère une reprise économique avec plus d'emplois et, idéalement, plus de recettes fiscales. Ce ne sera pas facile, car la guerre se poursuit. C'est surtout par des bombardements aériens continus sur des infrastructures critiques que la Russie cause de gros dégâts, y compris aux entreprises publiques qui ne peuvent plus être vendues.
Les experts du think tank américain Center for Strategic and International Studies (CSIS) estimaient en février dernier que tout n'était pas perdu:
Moins de 20% du pays est occupé - et ce sont surtout les régions de l'ouest qui promettent des opportunités commerciales:
Mais il y a aussi des doutes sur les privatisations. Par le passé, celles-ci ont en effet surtout permis aux oligarques du pays de s'enrichir. De plus, de nombreux Ukrainiens craignent à nouveau la corruption: «Personne ne sait où va cet argent», a déclaré Olha Kalinitchenko, une citoyenne de Kiev, au «New York Times».
Le gouvernement de Kiev tente de rendre le processus de privatisation transparent en organisant des enchères en ligne. Les enchères sont visibles par le public, tout comme les acheteurs finaux. Reste à savoir si cela suffira à prévenir les cas de corruption.
Beaucoup de choses restent en suspens en ce qui concerne le développement économique de l'Ukraine. La guerre déterminera le destin du pays. Les bailleurs de fonds de l'Ukraine ont désormais donné un peu d'air aux défenseurs, du moins pour trois ans. Pendant cette période, l'Ukraine doit avant tout attirer des investisseurs privés et probablement quelques investisseurs étrangers afin de consolider autant que possible son économie. La Russie, quant à elle, n'a jusqu'à présent montré aucun signe d'arrêt des combats en Ukraine.
