Ces désaccords ont compliqué la réaction du Conseil fédéral
Mardi 18 août, à 19h49, un courriel arrive dans les boîtes de réception de la Chancellerie fédérale, de l'Office fédéral de la protection de la population, de l'Etat-major de l'armée, de MétéoSuisse et d'une douzaine d'autres services fédéraux. Priorité: haute. Objet: chaleur et sécheresse en Suisse. L'Office fédéral de l'environnement veut clarifier les scénarios possibles, les responsabilités et les nouvelles mesures à prendre.
Les services concernés disposent de 38 heures et 11 minutes pour répondre. D'ici jeudi matin, l'administration doit savoir jusqu'où la situation risque de se dégrader et ce que la Confédération doit entreprendre pour y faire face. Le message précise:
Ce jour-là, l'arrivée d'un front froid apporte à la Suisse son premier répit depuis des mois. Dans l'administration fédérale, en revanche, une course contre la montre commence.
En s'appuyant sur la loi sur la transparence, notre rédaction a obtenu des documents internes de l'administration. Ces pièces, complétées par plusieurs entretiens avec des personnes impliquées, permettent de reconstituer la manière dont le Conseil fédéral a piloté le pays pendant une sécheresse sans précédent. Elles montrent aussi comment ces conditions météorologiques extrêmes ont progressivement mis à l'épreuve son dispositif de gestion des crises.
Printemps: beaucoup de brouillard et un phénomène rare
Tout commence avec le brouillard. En hiver, le Plateau suisse étouffe sous une épaisse couverture grise, tandis que les stations de ski déplorent le manque de neige.
En avril, le Schweizer Bauer, le journal alémaniques des agriculteurs, met déjà en garde contre un super phénomène météorologique El Niño, susceptible d’entraîner sécheresse et chaleur. Et il titre au sujet de la Suisse:
A la mi-mai déjà, la Confédération active une première alerte à la sécheresse. Personne ne se doute encore qu’à partir de là, il ne pleuvra presque plus dans tout le pays pays jusqu’à la mi-août.
Juin: Les canicules démarrent
En juin, la chaleur vient s’ajouter à la sécheresse. Une analyse de crise, préparée ultérieurement pour une séance spéciale du Conseil fédéral, relève que durant la vague de chaleur de juin, la mortalité des personnes de plus de 65 ans a dépassé de 16% le niveau attendu. L’Office fédéral de la statistique recense ainsi près de 340 décès supplémentaires.
Le 19 juin, l’Ofev convoque l’état-major partiel Sécheresse. «Celui-ci organise des rapports de situation hebdomadaires et entretient des contacts étroits avec les cantons», précise un document de l'office fédéral. Le chef de l'Ofev, Albert Rösti, renonce toutefois à convoquer l’état-major spécialisé supérieur, qui comprend également des représentants des cantons. Selon lui, les structures existantes suffisent à gérer la situation. Dans un entretien avec la SRF, Albert Rösti déclare alors:
Juillet: La sécheresse s'intensifie
A la mi-juillet, les premières cimes des hêtres brunissent dans le Jura. La rivière Emme se réduit à un filet d’eau et la centrale nucléaire de Beznau réduit sa production. Commune après commune, les autorités décrètent une interdiction absolue de faire du feu. Ce qui n’était au départ qu’un phénomène météorologique devient un problème qui touche simultanément un nombre croissant de systèmes.
L’administration renforce sa coordination de crise. Le 16 juillet, un groupe d’experts réunissant sept services fédéraux et l’armée vient épauler l’état-major partiel déjà actif. Sous la direction de l’Ofev, il évalue la situation toutes les deux semaines et coordonne la communication. Albert Rösti envisage également de convoquer l’état-major de crise Sécheresse, mais finit par y renoncer.
Le gouvernement s’inquiète surtout de l’approvisionnement en eau. Le niveau particulièrement bas du Rhin perturbe les importations de produits pétroliers et les agriculteurs se plaignent d’un manque de fourrage. Le conseiller fédéral chargé de l’Economie, Guy Parmelin, supprime donc les droits de douane sur le foin et le maïs fourrager.
Les critiques contre l’inaction du gouvernement face aux conséquences de la chaleur et de la sécheresse se font toujours plus vives. Représentant des agriculteurs et conseiller national UDC, Ernst Wandfluh va jusqu’à demander au Conseil fédéral de proclamer l’état d’urgence.
Le 30 juillet, le thermomètre atteint 39,7°Cs à Bâle-Binningen. C’est alors la température la plus élevée jamais mesurée au nord des Alpes.
9 août: une prise de conscience au Marché-Concours
Durant les semaines de pause estivale, où il n'y a pas de séance du Conseil fédéral, la situation n’est pas abordée. Seul le président de la Confédération, Guy Parmelin, pourrait convoquer une séance extraordinaire. Il ne le fait pas. La conduite politique de la crise n'est donc toujours pas centralisée et repose donc largement sur les différents départements fédéraux.
Le 9 août, Albert Rösti, passionné de chevaux, est l’invité d’honneur du Marché-Concours de Saignelégier, la traditionnelle manifestation équestre du Jura, dans les Franches-Montagnes. Il y retrouve Elisabeth Baume-Schneider, qui suit avec inquiétude l’évolution de la situation en tant que conseillère fédérale chargée de la Santé.
Les deux collègues du gouvernement s’entendent rapidement et convoquent une séance extraordinaire dès le lendemain, à laquelle Guy Parmelin participe également.
12 août: la pression sur le Conseil fédéral augmente
Lorsque le Conseil fédéral se réunit pour la première fois depuis les vacances, le 12 août, la chaleur et la sécheresse ne figurent toujours pas à l’ordre du jour. Mais, à la suite d'une réunion tenue deux jours plus tôt, le secrétariat général du Département fédéral de l’intérieur, dirigé par Elisabeth Baume-Schneider, a demandé à MétéoSuisse de préparer en urgence une évaluation de la situation. Celle-ci devait servir de note d’information au Conseil fédéral.
Le constat est sans appel. Même si des pluies ponctuelles devaient survenir, elles seraient très loin de compenser l'extrême déficit pluviométrique. Les prévisions saisonnières de MétéoSuisse pour l’automne indiquent que les températures devraient être «plutôt supérieures à la moyenne jusqu’en décembre».
La dynamique finit par changer. Le Conseil fédéral charge Albert Rösti de préparer un document de discussion, autrement dit une synthèse rassemblant toutes les informations nécessaires pour affronter la crise. Il s'agit d'esquisser de nouvelles mesures.
La mission semble relativement simple mais en réalité, elle demande à l’administration de réaliser une tâche qui lui devient de plus en plus difficile au cours de cet été: réunir les différentes crises en un tableau d’ensemble cohérent.
18 août: le compte à rebours
Albert Rösti réagit immédiatement. Six jours après la séance du Conseil fédéral, son département soumet aux autres services fédéraux la synthèse demandée dans le cadre de la procédure de consultation des offices. C’est le fameux e-mail envoyé le mardi soir à 19h49 et le compte à rebours qui démarre.
Le projet contient des mesures financières explosives: 17,5 millions de francs supplémentaires par an pour les forêts, 54 millions pour les aides aux exploitations agricoles et la création de deux postes permanents à l’Office fédéral de l’agriculture.
Le département d’Albert Rösti maintient toutefois sa position sur un point. Selon le document, l’état-major spécialisé Sécheresse n’est toujours pas nécessaire. Jeudi matin, les prises de position affluent.
A 8h47, le Département fédéral de l’intérieur se manifeste. Son constat est particulièrement sévère:
MétéoSuisse dit ne pas être en mesure de surveiller suffisamment les îlots de chaleur urbains, de prévoir leur évolution et d’émettre des alertes adéquates. Il manque des cartes nationales de la chaleur ainsi que des scénarios du pire «pour aider la Confédération, les cantons et les communes à se préparer aux événements et à gérer leurs conséquences».
9h21: panique à bord
9h21. Il reste 39 minutes sur l'ultimatum fixé par l'Ofev. La Chancellerie fédérale contredit à son tour l’évaluation du département d’Albert Rösti. Elle estime qu’il est nécessaire de «mettre immédiatement en place l’état-major spécialisé Sécheresse».
Le niveau de danger le plus élevé est atteint dans tout le pays et les conditions requises pour son activation sont réunies. Le Département fédéral de justice et police, dirigé par Beat Jans, va encore plus loin et réclame la création d’un comité du Conseil fédéral consacré au «climat, à la sécheresse et à la chaleur».
Dans le même temps, certains s’interrogent sur cette soudaine précipitation. Le conseiller fédéral chargé de la Défense, Martin Pfister, freine les ardeurs. Selon lui, une séance spéciale convoquée dans l’urgence n’est pas le lieu pour décider durablement d’une augmentation des dépenses de personnel et de matériel.
Le Département fédéral des finances de Karin Keller-Sutter émet lui aussi des réserves et demande la suppression des deux postes supplémentaires prévus pour l’agriculture.
A 9h57, trois minutes avant l’échéance, le DFER de Guy Parmelin fait à son tour connaître sa position. Le département ne peut que partiellement comprendre la suite proposée, écrit sa secrétaire générale, Nathalie Goumaz. Il faut évaluer la situation dans une perspective plus large, car l’agriculture n’est pas le seul secteur touché. Il faudrait également préparer dès maintenant un nouveau train de mesures ciblant les conséquences à long terme.
A ce stade, les spécialistes calculent déjà des scénarios dans lesquels les nappes phréatiques et les lacs de retenue resteraient à des niveaux bas jusqu’au printemps suivant, tandis que la navigation sur le Rhin serait largement paralysée jusqu’à la fonte des neiges, en avril prochain.
Le fédéralisme en question
Ces 38 heures donnent une image singulière d'une gestion de crise par l’Etat. Le système fonctionne pourtant. Les services spécialisés fournissent leurs analyses, les départements se contredisent, les propositions sont remaniées et le gouvernement finit par trancher.
Mais la sécheresse frappe simultanément la santé, l’agriculture, l’énergie, les transports, les forêts et l’approvisionnement du pays. Le Conseil fédéral a parfois peiné à prendre la mesure de cette crise.
Six jours plus tard, le Conseil fédéral tire les conséquences de la situation. Du moins en partie. Il débloque des fonds supplémentaires pour les forêts et l’agriculture, demande l’examen de nouveaux instruments et ordonne l’élaboration de cartes de la chaleur. En revanche, il n’active pas l’état-major spécialisé réclamé par la Chancellerie fédérale.
De nouvelles mesures en octobre
Plus important encore, le Conseil fédéral prévoit une deuxième séance spéciale sur le sujet et de nouvelles décisions sont attendues le 28 octobre. En moins de deux jours, un document initialement consacré aux forêts et à l’agriculture a ainsi ouvert un débat bien plus fondamental.
Les instruments de la Confédération sont-ils suffisants? Son organisation de crise est-elle à la hauteur? Et jusqu’où faut-il aller dans les mesures durables en réponse à une urgence ponctuelle?
Désormais, ce n’est plus seulement la gestion de cet été qui est en jeu. C’est aussi la manière dont la Confédération se prépare aux prochaines sécheresses de cette ampleur. (adapt. joe)