Der Bundesrat darf die Personenfreizügigkeit erst dann auf Kroatien ausdehnen, wenn er mit der EU eine verfassungskonforme Lösung zur Steuerung der Zuwanderung gefunden hat. Das hat der Ständerat am Donnerstag mit 33 zu 10 Stimmen beschlossen.
Der Entscheid entspricht der erklärten Absicht des Bundesrates. Anders als der Nationalrat hat die kleine Kammer den Bundesrat aber nur unter der ausdrücklichen Bedingung zur Ratifikation des Kroatien-Protokolls ermächtigt.
Grund dafür ist, dass die Verfassung den Abschluss völkerrechtlicher Verträge verbietet, die den Vorgaben des neuen Zuwanderungs-Artikels widersprechen. Dieser verlangt, dass die Schweiz die Zuwanderung mit Kontingenten steuert.
Die Bedingung hatte die Aussenpolitische Kommission des Ständerats (APK) formuliert. Sie will damit verhindern, dass der Bundesrat das Kroatien-Protokoll ohne Lösung der Zuwanderungsfrage ratifiziert. Damit zeige das Parlament dem Volk, dass es die Verfassung respektiere, sagte Kommissionspräsident Christian Levrat (SP/FR). Die Räte seien mangels Verfassungsgerichtsbarkeit letzte Instanz in solchen Fragen.
Dies sei umso wichtiger, als es im Bundesrat offenbar verschiedene Meinungen gebe, unter welchen Bedingungen das Protokoll ratifiziert werden dürfe. Bundespräsident Johann Schneider-Ammann soll die Möglichkeit einer Ratifikation ohne Lösung der Zuwanderungsfrage erwähnt haben.
Ein Teil des Ständerats war dagegen, die Ratifikation nur unter einer Bedingung zu erlauben. Die Verfassungsmässigkeit sei ein «heiliges Gut», sagte Daniel Jositsch (SP/ZH). Hier gehe es aber um eine politische Frage. Wegen der knappen Zeit sei eine rechtzeitige Lösung ohnehin unmöglich.
Die Gegner warnten auch davor, die Ratifikation zusätzlich zu erschweren, weil das Kroatien-Protokoll mit der Forschungszusammenarbeit verknüpft ist. Beat Vonlanthen (CVP/FR) sprach von einer «Killer-Bedingung» für den Forschungsstandort Schweiz.
Die Kommission hat es jedoch bewusst offengelassen, wie weit eine Einigung mit der EU fortgeschritten sein muss. Auch inhaltlich schränkte sie den Spielraum nicht ein. Denkbar ist die Steuerung der Zuwanderung gestützt auf das Ausländergesetz. Dafür wäre ein referendumsfähiger Parlamentsbeschluss und die Zustimmung der EU nötig.
Möglich ist auch eine Lösung im Rahmen des geltenden Abkommens. Dieses bietet bei schwerwiegenden wirtschaftlichen oder sozialen Problemen einen gewissen Spielraum. Levrat erwähnte auch die Möglichkeit einer Verfassungsänderung mit einem Gegenvorschlag zur RASA-Initiative.
Bei all diesen Unsicherheiten war für den Bundesrat doch von Anfang an klar, dass das Kroatien-Protokoll nur ratifiziert werden kann, wenn eine einvernehmliche Lösung mit der EU vorliegt. «Der Bundesrat muss sich an die Verfassung halten», sagte Justizministerin Simonetta Sommaruga. Der heute bestehende Konflikt zwischen Verfassung und Freizügigkeitsabkommen müsse darum ohnehin aufgelöst werden.
Keine Auskunft konnte Sommaruga darüber geben, wann der Bundesrat die Bedingung als erfüllt erachtet. Je nach Lösung - und davon lägen ihr etwa acht mögliche vor - seien die Umstände anders. Voraussetzung sei aber eine «gewisse Stabilität».
Die Ermächtigung zur Ratifikation hiess der Ständerat mit 40 zu 3 Stimmen gut. Wegen der zusätzlichen Bedingung muss die Vorlage noch einmal in den Nationalrat. Dabei ist die Schweiz in der Kroatien-Frage unter grossem Druck. Die EU akzeptiert die Diskriminierung eines ihrer Mitglieder nämlich unter keinen Umständen. Sie verlangt ultimativ, dass die Personenfreizügigkeit auch für Kroatien gelten muss.
Als der Bundesrat nach Annahme der Masseneinwanderungsinitiative im Februar 2014 erklärte, das Zusatzprotokoll zum Freizügigkeitsabkommen nicht unterzeichnen zu können, sistierte die EU die Verhandlungen über die Forschungszusammenarbeit Horizon 2020. Auch die Teilnahme der Schweiz am Filmförderprogramm MEDIA und am Austauschprogramm Erasmus+ wurden damals auf Eis gelegt.
Dies war jedoch nur ein Vorgeschmack darauf, was der Schweiz droht, falls sie der Forderung aus Brüssel nicht nachkommt. Die bilateralen Verträge wären insgesamt in Gefahr, wenn die Schweiz das Zusatzprotokoll nicht ratifiziert. Zunächst wäre aber wiederum die Forschungszusammenarbeit betroffen. Die bisher geltende teilweise Assoziierung an Horizon 2020 wäre vom Tisch, die Schweiz hätte wieder den Status eines Drittstaates.
Weitere Gegenmassnahmen Brüssels dürften nicht auf sich warten lassen. Die ungelöste Kroatien-Frage würde ausserdem die laufenden Verhandlungen über ein institutionelles Rahmenabkommen belasten. Die EU macht ein solches zur Bedingung für weitere Marktzugangsabkommen.
Wird die Personenfreizügigkeit auf Kroatien ausgedehnt, ist ein Abschluss immerhin möglich. Wird das Zusatzprotokoll bis zum 9. Februar 2017 ratifiziert, ist die Schweiz zudem automatisch voll assoziiertes Mitglied der europäischen Forschungszusammenarbeit Horizon 2020. (sda)
