Voici pourquoi vous devriez connaître les controversées obligations AT1
La Commission de l'économie et des redevances du Conseil des Etats a publié cette semaine une règlementation pour les obligations AT1. On vous explique de quoi il s'agit et les conséquences que cela pourrait avoir sur le contribuable.
De quoi parle-t-on?
Lundi soir, une première décision est enfin tombée. La Commission de l'économie et des redevances du Conseil des Etats (CER-E) a communiqué comment elle entendait concevoir l'élément central de la nouvelle réglementation sur les grandes banques, à savoir la question des fonds propres.
Elle avait déjà reporté cette décision à deux reprises. Certes, la configuration de la nouvelle loi bancaire n'est pas encore gravée dans le marbre, mais la décision de la commission est considérée comme déterminante pour les discussions qui suivront au Parlement.
Pourquoi s'y 'intéresser?
Avec l'effondrement de Credit Suisse, en 2023, le Conseil fédéral a dû orchestrer, pour la deuxième fois, le sauvetage d'une grande banque suisse. En durcissant d'une part la réglementation du too big to fail et en adoptant une ordonnance sur les liquidités, le gouvernement veut minimiser les risques qu'un nouveau sauvetage ferait peser sur les contribuables, l'Etat et l'économie.
Et donc sur nous tous. La grande question, qui divise les avis, est de savoir si ce durcissement de la réglementation va assez loin, trop loin, ou s'il est suffisant.
Si le Parlement, qui est maintenant compétent pour trancher, ne parvient pas à trouver un compromis avec lequel tous les partis puissent vivre, cela pourrait en outre déboucher sur une votation. Ce serait le cas si un parti décidait de lancer un référendum.
Une votation populaire sur les exigences imposées aux grandes banques serait une première mondiale. Dans ce cas, les citoyens devraient se plonger dans une matière extrêmement complexe, ou tout simplement faire confiance au camp du «oui» ou du «non» et à leurs arguments respectifs. La probabilité qu'un référendum soit lancé reste toutefois controversée.
Qu'a décidé la commission?
La CER-E a décidé d'affaiblir sensiblement la proposition de la conseillère fédérale chargée des Finances, Karin Keller-Sutter, et du Conseil fédéral concernant la réglementation des fonds propres. Le Conseil fédéral avait exigé que les grandes banques d'importance systémique en Suisse couvrent à 100% leurs filiales à l'étranger avec ce qu'on appelle des fonds propres de base durs.
L'UBS s'était opposée à cette idée. La commission du Conseil des Etats propose désormais que l'UBS — cette partie de la nouvelle loi bancaire ne concerne que la plus grande banque de Suisse — ne doive couvrir ses filiales à l'étranger qu'à moitié avec des fonds propres de base durs. L'autre moitié peut, voire doit, être couverte par des fonds propres de base souples, ce qui inclut notamment les fameuses obligations AT1, tant évoquées.
Que sont les obligations AT1?
Les obligations AT1 (AT1 pour Additional Tier 1) sont émises par les banques pour renforcer leurs fonds propres. Elles font partie de ce qu'on appelle les fonds propres de base supplémentaires, qui complètent les fonds propres de base durs, plus résistants en cas de crise.
Les AT1 sont aussi appelées obligations hybrides. Elles sont un mélange particulier entre des obligations classiques, c'est-à-dire des titres de créance, et des actions.
Ce mélange fonctionne de la façon suivante:
- Une banque émet des obligations AT1. Celles-ci rapportent un taux d'intérêt plus élevé à l'investisseur, car elles sont plus risquées que des obligations classiques.
- Supposons que la banque enregistre soudainement des pertes. La loi l'autorise à suspendre le versement des intérêts aux créanciers dès que son ratio de fonds propres tombe sous un certain seuil.
- Supposons maintenant que la situation continue de se dégrader et que la banque doive être sauvée par l'Etat. La Autorité de surveillance des marchés financiers (Finma) est alors habilitée à ordonner une dépréciation des obligations AT1, voire à les faire convertir en actions. Elles passent ainsi du statut de capitaux empruntés (dette) à celui de fonds propres, que la banque peut utiliser pour couvrir ses pertes, pour autant qu'elles aient encore une quelconque valeur à ce moment-là.
Contrairement aux fonds propres de base durs (dont font par exemple partie les actions ordinaires ou les réserves), les obligations AT1 sont de «qualité subordonnée». Cela signifie qu'en cas d'urgence, elles sont jusqu'ici considérées comme moins sûres que les fonds propres de base durs.
Pourquoi les AT1 sont-elles risquées?
Ce type d'obligations est très risqué pour les investisseurs. En cas de crise, ceux-ci pourraient perdre l'intégralité de leur capital. Les AT1 ne sont pas sans risque pour les banques également. Ni, du reste, pour les contribuables, qui portent eux aussi une part du risque. Car si les obligations doivent être converties ou dépréciées, cela peut être perçu comme un mauvais signal et plonger les banques dans des difficultés encore plus grandes.
Certains experts estiment donc que les AT1 pourraient jouer un rôle d'accélérateur en cas de crise. Professeur d'économie à l'Université de Berne, Aymo Brunetti, qui a déjà participé à l'élaboration de précédentes réglementations bancaires, affirme:
Karin Keller-Sutter a elle aussi souligné à plusieurs reprises:
Quel sont les avantages des AT1 ?
Grâce à elles, les banques peuvent en quelque sorte renforcer leurs fonds propres au moyen de capitaux empruntés sans avoir à émettre de nouvelles actions. Les capitaux empruntés sont considérés comme moins coûteux que les fonds propres, du moins dans le cas d'une banque jugée too big to fail. Tout dépend cependant du niveau du taux d'intérêt exigé par les investisseurs sur les AT1.
L'émission de nouvelles actions équivaut également à une dilution des actions existantes. Lorsque de nouvelles actions s'ajoutent, les anciennes perdent de leur valeur relative. Pour une grande entreprise comme UBS, la valeur de l'action et ce qu'on appelle le «retour sur fonds propres» (Return on Equity) — un indicateur mesurant le bénéfice réalisé par une entreprise par rapport aux fonds propres engagés — constituent des valeurs importantes.
Où les AT1 ont-elles déjà été utilisées?
Les AT1 sont nées dans le sillage de la crise financière de 2007. Ces dernières devaient permettre d'augmenter la capacité d'une banque à absorber des pertes, sans que celle-ci ait besoin de lever beaucoup de nouveaux fonds propres.
Mais leur fonction a été remise en question lorsque Credit Suisse a dû être sauvée par UBS. A l'époque, conformément à la législation, elles n'ont été mobilisées qu'après le «rachat forcé» par UBS, ce qui a déclenché un débat mondial sur l'efficacité réelle de ces instruments.
Dans le cadre du sauvetage de CS, des AT1 d'une valeur de plus de 16 milliards de francs avaient été dépréciées sur ordre de la Finma. Cette dévaluation avait ensuite été contestée en justice par les investisseurs, et le Tribunal administratif fédéral leur avait par la suite donné raison.
UBS est déjà un acteur majeur du marché mondial des AT1. Selon Bloomberg, les obligations qu'elle émet représentent environ 7% du marché européen, évalué à 286 milliards de dollars.
Pourquoi ces obligations sont-elles si controversées?
Le rôle que devraient jouer les AT1 dans la réglementation d'UBS a manifestement fait l'objet d'un vif débat au sein de la commission du Conseil des Etats. Celle-ci avait spécialement chargé un professeur et une professeure d'élaborer une proposition de compromis, censée envisager leur utilisation.
Mais les deux chercheurs ne se sont pas accordés sur des points importants, ce qui souligne à quel point le rôle de ces obligations comme instrument de gestion de crise reste controversé.
Une nouvelle proposition de réforme
La décision du Conseil des Etats comportait toutefois aussi une proposition de réforme concernant les AT1. Celles-ci devraient entrer en jeu plus tôt que ce n'avait été le cas pour CS. Concrètement, la commission a relevé le seuil de fonds propres durs à partir duquel un mécanisme se déclenche pour les AT1.
La CER-E souhaite fixer ce seuil variable (trigger) à 11% des fonds propres durs, contre 7% actuellement. Si les fonds propres durs passent sous ce seuil, la banque devra réagir. La commission souhaite en outre imposer de manière automatique plusieurs mesures, dont l'arrêt du versement de dividendes aux actionnaires ainsi que l'interdiction de tout remboursement de capital. La banque devrait également réduire les bonus et les rémunérations variables.
Ce qui titille, c'est que ces propositions émanent indirectement d'UBS elle-même. Comme l'a rapporté Bloomberg il y a une semaine, deux auteurs — un avocat d'UBS et un chercheur considéré comme indépendant — s'étaient appuyés, dans une tribune publiée dans la NZZ, sur une étude parue l'été dernier pour plaider en faveur de l'utilisation des AT1. Selon ces auteurs, ces instruments fonctionnent à condition d'être conçus de façon plus stricte. Or, l'étude en question avait été commandée par UBS.
Ainsi, si certains sont convaincus qu'après une réforme les AT1 rempliraient effectivement leurs objectifs, d'autres restent encore sceptiques. Corinne Zellweger-Gutknecht, dont l'avis avait notamment été sollicité par la commission du Conseil des Etats, critique le fait que la réforme des AT1 ait été trop édulcorée par les membres de la commission. Elle a ainsi déclaré aux journaux de Tamedia:
La professeure bâloise avait auparavant participé à l'élaboration de la proposition de compromis mentionnée, portant sur l'utilisation des AT1.
Il appartient désormais au Conseil des Etats, puis au Conseil national, de se prononcer. Et si aucun compromis ne devait voir le jour, ce sera non seulement au peuple de trancher, mais également de comprendre ce sujet éminemment complexe. (adapt. joe)