EU-Verträge: Rechtsgelehrte zerpflücken Argumente des Ständerats
Die knappst mögliche Mehrheit sprach sich jüngst in der Staatspolitischen Kommission des Ständerats (SPK-S) dafür aus, dass die neuen EU-Verträge mit Übergangsbestimmungen in der Verfassung verankert werden sollen: Nach einem Patt von 6 zu 6 Stimmen brauchte es den Stichentscheid von Kommissionspräsidentin Heidi Z'graggen (Mitte, Uri).
Setzt sich diese Position im Parlament durch, heisst das, dass in der Abstimmung das Volksmehr allein nicht ausreicht. Auch die Mehrheit der Kantone müsste den Bilateralen III zustimmen – die Hürde läge damit deutlich höher, erfahrungsgemäss bei einem Ja-Anteil über 55 Prozent. Der Bundesrat hält das einfache Volksmehr für ausreichend.
Die Kommissionsmehrheit führte zwei Punkte ins Feld.
Erstens: Sie will «Unklarheiten bezüglich der Verfassungsmässigkeit der Änderung des Freizügigkeitsabkommens» beseitigen. Dabei geht es um Artikel 121a der Bundesverfassung zur Masseneinwanderungsinitiative. Dieser verbietet neue Verträge, die einer eigenständigen Steuerung der Zuwanderung widersprechen. Die Kommissionsmehrheit sieht diesen Fall gegeben: Mit der teilweisen Übernahme der Unionsbürgerrichtlinie erhielten zusätzliche Personengruppen Aufenthaltsrechte in der Schweiz, andere schneller ein Daueraufenthaltsrecht. Artikel 121a müsse deshalb für die Bilateralen III ausdrücklich für «nicht anwendbar» erklärt werden.
Zweitens will die Kommission allfällige Unsicherheiten ausräumen, dass die Schweiz von den Verträgen abweichen kann, wenn das ausdrücklich so beschlossen wird: «Der Verfassungs- und der Bundesgesetzgeber sollen innerstaatlich den nötigen Spielraum haben, wenn nötig von diesen Abkommen abzuweichen und die entsprechenden völkerrechtlichen Konsequenzen in Kauf zu nehmen», heisst es im Vorstoss der Kommission. Rechtlich ist von der «Schubert-Praxis» die Rede.
Entwickelt hat die parlamentarische Initiative FDP-Ständerat Andrea Caroni, Anwalt und Honorarprofessor für öffentliches Recht an der Uni St. Gallen. Bloss steht sein Konstrukt im Widerspruch zur Ansicht vieler Berufskolleginnen und -kollegen. Das zeigt ein Beitrag im Fachorgan «Jusletter» von Montag, der von zehn Rechtsprofessorinnen und Rechtsprofessoren unterzeichnet wurde (siehe Kasten).
Zwar wurde der Artikel vor dem Beschluss der Ständeratskommission verfasst, inhaltlich ist aber klar: Die Rechtsgelehrten halten wenig von deren Argumentation. Die «vereinzelt» vorgebrachte Einschätzung, dass die neuen EU-Verträge nicht vereinbar seien mit Artikel 121a der Verfassung, vermöge nicht zu überzeugen, heisst es im Jusletter-Artikel: «Die grosse Mehrheit der Lehre ist anderer Auffassung.»
Ihr zentraler Punkt: «Zuwanderung» im Sinne des Verfassungsartikels meine klar jene Personen, die «neu zuwandern». Die mit den Bilateralen III einhergehenden Reformen beträfen aber vor allem Personen, die bereits in der Schweiz leben – etwa durch neue Daueraufenthalts- und Verbleiberechte. So erhalten Angehörige aus EU-Staaten neu nach fünf Jahren rechtmässigen Aufenthalts ein Daueraufenthaltsrecht. In solchen Fällen «findet keine Zuwanderung statt», heisst es im Artikel.
Kritiker der neuen Verträge argumentieren demgegenüber, die Lockerung der Aufenthaltsrechte animiere zum längeren, wenn nicht gar endgültigen Verbleib in der Schweiz, womit die Nettozuwanderung steige – was der Masseneinwanderungsinitiative zuwiderlaufe.
Dem halten die Rechtsprofessorinnen und -professoren die «gängige Praxis» der letzten Jahre entgegen. So habe der Bund beispielsweise nach dem Brexit in einem neuen Abkommen den in der Schweiz ansässigen Britinnen und Briten das Recht eingeräumt, im Land zu verbleiben. Ohne den neuen Vertrag hätten sie ausreisen müssen. Mit dem Argument, dass damit die Nettozuwanderung beeinflusst werde, hätte auch dieses Abkommen nicht abgeschlossen werden dürfen. Doch anders als jetzt bei den Bilateralen III gab es, soweit bekannt, aus der Politik keine entsprechende Forderung.
Bleiben die Bestimmungen, die EU-Angehörigen neue Ansprüche auf Zuwanderung gewähren. Die Bilateralen III brächten «nur sehr marginal neue Aufenthaltsrechte», heisst es im Jusletter, beim Familiennachzug für eingetragene Partnerschaften etwa. Insgesamt gehe es um «eine sehr beschränkte und letztlich vernachlässigbare Anzahl von Personen». Diese könnte etwa über eine Reduktion der Drittstaatenkontingente kompensiert werden, sodass die Gesamtzuwanderung gemäss Artikel 121a von den Bilateralen III nicht beeinflusst werde. Folglich fallen die neuen Regeln nicht unter Artikel 121a.
Kommission rennt offene Türe ein
Zur zweiten von der Kommission angesprochenen Thematik, dem Vorrang von Schweizer Recht gegenüber den EU-Bestimmungen, Stichwort: «Schubert-Praxis», hat die Freiburger Europarechtsprofessorin Astrid Epiney, ausgehend von einer ausführlichen Untersuchung eine kurze Analyse verfasst. Sie liegt dieser Redaktion vor.
Epiney hält eine neue Verfassungsbestimmung zum Verhältnis von Schweizer Recht und Völkerrecht für unnötig und womöglich gar problematisch. Das Anliegen einer Klarstellung sei zwar nachvollziehbar; jedoch führe jede neue Bestimmung auch zu neuen Auslegungsfragen. So sei der Vorschlag der Kommission in verschiedener Hinsicht abweichend von der bundesgerichtlichen Rechtsprechung formuliert. Weiter sei fraglich, welche Implikationen die vorgeschlagene Regelung für das Verhältnis von anderen Abkommen zum nationalen Recht entfalte und inwieweit sie den grundsätzlichen Vorrang des Völkerrechts infrage stelle. Die Schwierigkeit bestehe darin, «eine sinnvolle Lösung für alle sich zukünftig möglicherweise stellenden Fragen» zu finden.
Hinzu kommt, dass die Kommissionsmehrheit um Heidi Z’graggen und Andrea Caroni in Sachen «Schubert-Praxis» offene Türen einrennt. In den Bilateralen III sei das Recht der Schweiz, von EU-Bestimmungen abzuweichen, faktisch bereits eingebaut, schreibt Epiney: Das Schiedsgerichtsverfahren erlaube dem Bund, gewisse EU-Bestimmungen bewusst nicht zu übernehmen – gegen verhältnismässige Ausgleichsmassnahmen der EU, die wiederum vom Schiedsgericht beurteilt würden.
Gerade deshalb brauche es keine zusätzliche Verfassungsnorm zur Schubert-Praxis. Das Bundesgericht könne den bestehenden Spielraum nutzen und eine «differenzierte Rechtsprechung» entwickeln, schreibt Epiney. Eine starre Vorrangregel würde den Spielraum eher einschränken.
