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Nachdem ein Mann an Pocken erkrankt war, fand 1962 in Schaffhausen eine freiwillige Impfaktion statt.
Nachdem ein Mann an Pocken erkrankt war, fand 1962 in Schaffhausen eine freiwillige Impfaktion statt.Bild: KEYSTONE/PHOTOPRESS-ARCHIV/Hermann Schmidli

Im Thurgau gab es schon 1806 eine Impfpflicht – die Geschichte des Impfobligatoriums

12.12.2021, 17:0014.12.2021, 06:59

Mit dem erneuten Anstieg der Covid-19-Fallzahlen und Hospitalisierungen seit Mitte Oktober wird der Ruf nach der Einführung einer Impfpflicht lauter – sei es allgemein oder lediglich für bestimmte Berufs- oder Altersgruppen. Lauter werden aber zugleich auch die Stimmen jener, die eine solche Massnahme kategorisch ablehnen, etwa weil sie darin einen obrigkeitlichen Übergriff sehen.

Die Impfpflicht ist fast so alt wie die Impfung selber. 1796 führte der englische Landarzt Edward Jenner die erste «Vaccination» gegen die Pocken durch, die sich als Erfolg erwies. Schon im August 1807 führte das Königreich Bayern als erstes Land der Welt eine Impfpflicht ein: Alle über Dreijährigen, die noch nie die Pocken hatten, mussten bis zum 1. Juli 1808 die «Schuzpocken-Impfung» erhalten haben. Impfverweigerern drohten empfindliche Geldstrafen.

Der englische Arzt Edward Jenner impft einen 8-jährigen Jungen gegen Pocken, 1796.
Der englische Arzt Edward Jenner impft einen 8-jährigen Jungen gegen Pocken, 1796.Bild: Shutterstock

Nach einer schweren Pockenepidemie, die rund 180'000 Menschen dahinraffte, erliess das junge Deutsche Reich 1874 ein Reichsimpfgesetz, das eine Impfpflicht gegen die Pocken enthielt und für Impfverweigerer Geldstrafen, Haft oder gar die Zwangsimpfung vorsah. Die Pocken-Impfpflicht blieb in Deutschland – zumindest in der BRD – bis 1976 bestehen.

Auch Grossbritannien kannte seit 1853 eine Pocken-Impfpflicht für Kinder – die wie an anderen Orten auf teilweise erbitterten Widerstand stiess. Neben religiösen Gründen – manche Gläubige sahen in den Pocken eine gerechte göttliche Strafe und in der Impfung einen unzulässigen Eingriff in die natürliche Ordnung – spielten auch andere Bedenken eine Rolle. So waren manche der Ansicht, eine Impfpflicht verletze ihre individuelle Freiheit, während andere Angst davor hatten, sich eine Substanz tierischer Herkunft injizieren zu lassen. Aufgrund dieses nicht nachlassenden Widerstands erlaubte ab 1898 eine «Gewissensklausel» Ausnahmen von der Impfpflicht.

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Der Thurgau macht den Anfang

Jenners Vakzination gelangte auch in die Schweiz und wurde dort ebenfalls angewandt – mit Erfolg. Schon 1804 propagierten einige Luzerner Ärzte im Kantonsblatt die Impfung «als Schutzmittel gegen die Menschenblattern». Bis in die 1860er-Jahre führten mehrere Kantone eine Impfpflicht ein. Den Anfang machte der Thurgau, wo der Regierungsrat Jakob Christoph Scherb bereits 1806 eine «Verordnung wegen jährlicher Impfung der Schutzblattern» erliess.

Scherb mit seiner Familie.
Scherb mit seiner Familie.Bild: hfls.ch

Für Impfverweigerer gab es dabei keine Busse, doch sie wurden beim Sanitätsrat angezeigt. Brachen dann im Haushalt eines Impfverweigerers die Pocken aus, wurden sein Haus und dessen Bewohner sofort isoliert, und die Einhaltung der Quarantäne bis zum Ende der Ansteckungsgefahr wurde durch Wachen kontrolliert – auf Kosten des Verweigerers.

Impfpflicht – Impfobligatorium – Impfzwang
In der Terminologie zur Impfpflicht gibt es kaum einheitliche Definitionen und trennscharfe Begriffe. Hier wird «Impfpflicht» als Oberbegriff verstanden, während «Impfobligatorium» der in den neueren Schweizer Gesetzestexten verwendete Begriff ist und «Impfzwang» als Durchsetzung einer Impfpflicht unter physischem Zwang verstanden wird. In der Schweiz gibt es keinen Impfzwang in diesem Sinne.

Im Kanton Luzern unterstellte man in den 1820er-Jahren alle Waisenkinder der direkten Impfpflicht; nach einer grösseren Pockenepidemie 1826/27 verordnete die Regierung dann, dass für die Aufnahme in die Schule ein Impfnachweis Voraussetzung sein sollte. Angesichts des starken Widerstands der Landbevölkerung verzichtete man indes auf eine allgemeine Impfpflicht. Erst 1834 erliess die neue liberale Regierung ein Impfobligatorium, das jedoch nicht wirklich durchgesetzt wurde: Eltern, die ihre Kinder nicht impfen liessen, hatten kaum Sanktionen zu fürchten.

Die gesetzlich vorgeschriebene Impfpflicht wurde in den Folgejahren vollzogen, doch weder Ärzte noch Behörden legten dabei grossen Eifer an den Tag. Dementsprechend schwankten die Zahlen der jährlich applizierten Impfungen sehr stark – lediglich in Jahren mit einer Epidemie stiegen sie deutlich an. Die Impfbereitschaft der Bevölkerung nahm danach jeweils schnell wieder ab.

Das erste Epidemiengesetz scheitert

Mit der Gründung des Bundesstaates 1848 erhielt der Bund die Kompetenz, bei Epidemien gesundheitspolizeiliche Verfügungen zu erlassen. Die praktische Durchführung der Impfkampagnen oblag jedoch vorderhand den Kantonen. Mit der neuen Bundesverfassung von 1874 wurde der Bund in Artikel 69 zur Gesetzgebung gegen «gemeingefährliche Epidemien» ermächtigt. Fünf Jahre später legte der Bundesrat dem Parlament einen Gesetzesentwurf vor, der die Pocken, die Cholera, das Fleckfieber und die Pest zu den «gemeingefährlichen Epidemien» zählte und deren Bekämpfung reglementierte. Der Vollzug der Massnahmen sollte bei den Kantonen liegen. Für die Pocken schrieb der Entwurf die Impfpflicht vor.

Im Januar 1882 stimmten der National- und Ständerat dem Gesetzesentwurf mit klarer Mehrheit zu und verabschiedeten das Bundesgesetz betreffend Massnahmen gegen gemeingefährliche Epidemien. Die einzelnen Gesetzesbestimmungen waren an sich unbestritten, doch die in Artikel 13 vorgeschriebene Impfpflicht («Jedes in der Schweiz geborene Kind soll in der Regel im ersten, spätestens im zweiten Lebensjahr geimpft werden.») erhitzte die Gemüter.

Die meisten Kantone kannten damals zwar schon seit Jahren eine vergleichbare Impfpflicht – die Impfung war lediglich in Uri, Glarus und Genf freigestellt. Und obwohl der Text des Bundesgesetzes in weiten Teilen den kantonalen Impfordnungen entsprach, mobilisierten die vorgesehene Impfpflicht und mehr noch die damit verbundenen Strafbestimmungen die Impfgegner. Diese Bestimmungen sahen vor, dass die Nichtbeachtung oder Umgehung der Vorschriften mit einer Busse von bis zu 1000 Franken oder einer Gefängnisstrafe bis zu sechs Monaten geahndet werden konnten.

Der Bundesrat argumentierte mit dem «praktischen Zweck» der Impfpflicht, die eine «möglichst frühzeitige Durchimpfung der gesamten Bevölkerung» zuwege bringen sollte. Die Impfgegner dagegen klagten mit Blick auf die Strafbestimmungen, «der Impfzwang treffe, wie alles Schlimme, nur die Unbemittelten, während der Bemittelte sich loskaufen könne».

Die Ärzteschaft argumentierte vergeblich gegen die Impfskepsis. Ausschnitt aus dem «Correspondenz-Blatt für Schweizer Ärzte», 15. Juli 1882.
Die Ärzteschaft argumentierte vergeblich gegen die Impfskepsis. Ausschnitt aus dem «Correspondenz-Blatt für Schweizer Ärzte», 15. Juli 1882. Bild: saez.ch

Den Gegnern des Gesetzes, zu denen neben den Impfgegnern auch die föderalistisch gesinnten Katholisch-Konservativen (die Vorläufer der späteren CVP und heutigen «Die Mitte») zählten, gelang es, innert eines Monats mehr als 80'000 Unterschriften für ein Referendum zu sammeln. An der Volksabstimmung vom 30. Juli 1882 wurde das Gesetz mit 253'968 Nein gegen 67'820 Ja wuchtig verworfen – sämtliche Kantone ausser Neuenburg lehnten es ebenfalls ab.

Für die Ablehnung spielte zwar auch die Opposition der Katholisch-Konservativen, die in dieser Zeit der sogenannten Referendumsstürme mittels Referenden eidgenössische Gesetze bekämpften, eine nicht zu unterschätzende Rolle. Doch der hauptsächliche Grund war klar die im Gesetz vorgesehene Impfpflicht. Die Impfgegner nutzten die Gunst der Stunde und erreichten um 1883 die Aufhebung der Impfpflicht in mehreren Deutschschweizer Kantonen.

Das Epidemiengesetz von 1886 und seine Revisionen

Beim nächsten Anlauf für ein eidgenössisches Epidemiengesetz 1886 blieben denn auch impfrechtliche Bestimmungen ausgeklammert, obwohl der Bundesrat nach wie vor die Impfpflicht als eines der wirksamsten Mittel gegen die Pocken betrachtete. Dieser abstimmungstaktische Kompromiss war von Erfolg gekrönt: Das Bundesgesetz trat am 1. Januar 1887 in Kraft.

Auch die folgende Änderung des Epidemiengesetzes 1913 sah keine Impfpflicht vor. Allerdings brachte die Revision von Artikel 69 «im Sinne vermehrter Befugnis des Bundes bei der Bekämpfung menschlicher und tierischer Krankheiten» dem Bundesrat erweiterte Kompetenzen bei der Seuchenbekämpfung. Die Revision wurde in der Volksabstimmung vom 4. Mai 1913 mit gut 60 Prozent Ja-Stimmen gutgeheissen.

Nach den Erfahrungen der Spanischen Grippe in den Jahren 1918/19 wurde der Bundesrat 1921 durch einen neuen Artikel (Art. 7 Abs. 3 EpG) im Epidemiengesetz dazu ermächtigt, besondere Massnahmen gegen die Verbreitung einer Epidemie im Inland zu treffen, «wenn ausserordentliche Umstände es erfordern». Auch hier war zwar nicht explizit von einer Impfpflicht die Rede, doch der Bundesrat verfügte nun mit dem neuen Artikel über ein Instrument, auch Impfungen obligatorisch zu machen.

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Dies tat er mehrmals, so 1923, als er einen starken Anstieg von Pockeninfektionen mit einem vorübergehenden landesweiten Impfobligatorium beantwortete, das für Zuwiderhandlungen eine Busse vorsah. Dieser Entscheid wurde gerichtlich angefochten, aber letztinstanzlich vom Bundesgericht gestützt.

Ein weiterer Bundesratsbeschluss erklärte die Pockenimpfung im Mai 1940, während des Zweiten Weltkriegs, für obligatorisch. Im Juni 1944 machte ein weiterer Bundesratsbeschluss die Impfung für Säuglinge und Kinder verpflichtend. Beide Beschlüsse wurden im November 1948 wieder aufgehoben. Danach blieb die Pockenimpfung nur noch in einigen, vornehmlich welschen Kantonen obligatorisch.

Impfungen als Giftschlangen: Darstellung im «Impfzwanggegner – Organ der Vereinigung schweizerischer Impfzwanggegner», 1924.
Impfungen als Giftschlangen: Darstellung im «Impfzwanggegner – Organ der Vereinigung schweizerischer Impfzwanggegner», 1924. Bild: Schweizerisches Sozialarchiv Zürich

1970 fand eine Totalrevision des Epidemiengesetzes statt; sie folgte auf eine schwere Typhusepidemie in Zermatt einige Jahre zuvor. Nun wurde das Impfrecht reguliert, jedoch auf Ebene der Kantone, die jetzt eine kostenlose Impfung gegen gemeingefährliche ansteckende Krankheiten anbieten mussten. Diese Impfungen konnten sie auch für obligatorisch erklären. Eine formelle Kompetenz des Bundes für die Einführung eines Impfobligatoriums wurde indes nicht ins Gesetz aufgenommen.

Die Lage heute

Die heute geltenden Regeln beruhen auf der bisher letzten Totalrevision des Epidemiengesetzes im Jahr 2012, die in der Volksabstimmung vom 22. September 2013 mit 60 Prozent Ja-Stimmen angenommen wurde. Diese Revision führte neben der normalen und der ausserordentlichen Lage noch eine mittlere Stufe («besondere Lage») ein. Nach wie vor sind die Kantone für den Vollzug zuständig, allerdings ist ihre Kompetenz zur Anordnung von Impfobligatorien bei normalen Lagen nun auf bestimmte, besonders gefährdete Personengruppen eingeschränkt. Dafür muss jedoch eine «erhebliche Gefahr» vorliegen.

Die Impfgegner unterlagen in der Abstimmung vom September 2013.
Die Impfgegner unterlagen in der Abstimmung vom September 2013.Bild: KEYSTONE/Steffen Schmidt

Derzeit kennen nur zwei Kantone eine Impfpflicht, allerdings nicht für Vakzine gegen Covid-19: Genf und Neuenburg schreiben eine «vaccination obligatoire» für Diphterie bei Kindern vor. Diese Impfpflicht wird jedoch in Neuenburg nicht mehr durchgesetzt und in Genf nur noch teilweise.

Sobald die Voraussetzungen für eine besondere oder ausserordentliche Lage erfüllt sind, geht die Kompetenz zur Anordnung von Impfobligatorien auf den Bundesrat über. Auch dieser kann aber kein nationales allgemeines Impfobligatorium erlassen – seine Kompetenz zur Anordnung eines solchen Obligatoriums ist beschränkt auf «Impfungen von gefährdeten Bevölkerungsgruppen, von besonders exponierten Personen und von Personen, die bestimmte Tätigkeiten ausüben». Diese Einschränkung könnte nur durch eine Revision des Epidemiengesetzes erfolgen – und dagegen würden Impfgegner mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit das Referendum ergreifen.

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