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Einreichung der Unterschriften für die Erbschaftssteuer-Initiative im Februar 2013. Bild: KEYSTONE

Problematische Volksbegehren

Wie gültig muss eine Initiative sein? Ständerat will schärfere Gangart

Der Ständerat will die Gültigkeit von Volksinitiativen strenger prüfen. Ein Staatsrechtler hält wenig von dieser Idee: Nicht das Parlament, sondern ein Gericht sollte dafür zuständig sein.



Der Ständerat hätte am Dienstag die Volksinitiative für eine nationale Erbschaftssteuer behandeln sollen. Doch dazu kam es nicht: Die kleine Kammer schickte das Volksbegehren zurück an die Staatspolitische Kommission (SPK). Sie soll prüfen, ob die Initiative zulässig ist, namentlich die vorgesehene Rückwirkung ab dem 1. Januar 2012. «Wir sollten strenger prüfen, ob eine Volksinitiative gültig ist oder nicht», meinte SPK-Präsidentin Verena Diener (GLP/ZH).

Damit spielte sie auf die Tatsache an, dass das Parlament in den letzten Jahren wiederholt Initiativen durchgewinkt hat, die danach vom Volk angenommen wurden, obwohl sie mit internationalem Recht oder verfassungsmässigen Grundrechten kollidieren. Dies betrifft die Verwahrungs-, Unverjährbarkeits-, Minarett-, Ausschaffungs- und zuletzt die Pädophileninitiative. Die Mehrheit des Ständerats ist offenkundig gewillt, die Gangart zu verschärfen.

«In dubio pro populo»

Markus Schefer, Professor für Staatsrecht an der Universität Basel, bezweifelt, dass die Erbschaftssteuer-Initiative das geeignete Vehikel ist, um ein Exempel zu statuieren: «Eine rückwirkende Belastung mit Steuern ist kein Verstoss gegen zwingendes Völkerrecht», meint er in Anspielung auf die Kriterien, nach denen eine Initiative für ungültig erklärt werden kann. Eine vertiefte Abklärung sei richtig, «aber das ist kein politischer, sondern ein rechtlicher Entscheid».

Professor Markus Schefer, Mitglied der Arbeitsgruppe Staatsschutzverordnung der Justizdirektion Basel Stadt, informiert ueber den Entwurf einer Staatsschutzverordnung,  mit welcher die Aufsicht ueber die Taetigkeit des Staatsschutzes im Kanton geregelt werden kann, am Mittwoch, 1. April 2009, im Rathaus Basel. (KEYSTONE/Georgios Kefalas)

Markus Schefer, Professor für Staatsrecht an der Uni Basel. Bild: KEYSTONE

Bislang hat das Parlament fast immer «in dubio pro populo» entschieden – im Zweifel für das Volk. Von mehr als 300 eingereichten Volksinitiativen wurden nur vier für ungültig erklärt: Dreimal ging es um einen Verstoss gegen die Einheit der Materie, einmal – bei einer Asylinitiative der Schweizer Demokraten – um zwingendes Völkerrecht. Die SVP will an der bisherigen Linie strikt festhalten, und auch in den Medien gab es Kritik am Ständerat: Dieser betreibe «ein gefährliches Spiel», meinte der «Tages-Anzeiger», und die NZZ sprach von einer «Flucht vor der Zwickmühle».

Prüfung durch das Bundesgericht?

Der Staatsrechtler Markus Schefer dagegen würde eine konsistentere Überprüfung von Volksinitiativen begrüssen. Die Bundesversammlung sei dafür aber schlecht geeignet: «Es wäre besser, eine unabhängige gerichtliche Instanz einzusetzen.»

Bild

Lancierte Volksinitiativen seit 1979. Grafik: Napoleon’s Nightmare

Im Vordergrund steht das Bundesgericht, doch Schefer sieht ein Problem: «Die Richter werden von der Bundesversammlung gewählt. Wenn sie eine populäre Volksinitiative für ungültig erklären, könnte das zu einer Retourkutsche bei der Wiederwahl führen.» Ein Ausweg aus diesem Dilemma wäre eine einmalige Amtszeit für Bundesrichter von zwölf oder 18 Jahren ohne Möglichkeit der Wiederwahl.

Ein Streitpunkt ist auch die Frage, wann die Gültigkeit eines Volksbegehrens überprüft werden soll. Der Bundesrat wollte ein Vorprüfungsverfahren einführen, um den Initianten das vergebliche Sammeln von 100'000 Unterschriften zu ersparen. Ausserdem sollten die Gründe für eine Ungültigkeit erweitert werden. Die Vorschläge fielen allerdings schon in der Vernehmlassung durch, weshalb der Bundesrat sein Vorhaben zurückzog und weitere Abklärungen in Auftrag gab.

Erhöhung Quorum Unterschriften Volksinitiative

Prozentanteil der Stimmberechtigten, der für das Zustandekommen einer Initiative benötigt wird. Grafik: watson

Markus Schefer will am heutigen Ablauf festhalten: «Die Meinungsbildung findet während der Unterschriftensammlung statt. Sie sollte nicht erstickt werden.» Das Damoklesschwert der Ungültigkeit könne zudem disziplinierend wirken: «Es ist Sache der Initianten, einen vernünftigen Text zu formulieren. Sie müssen mit der nötigen Sorgfalt vorgehen.»

Zwei weitere Problemfälle

In der Praxis dürften die Vorschläge des Basler Professors einen schweren Stand haben. Die SVP hat bereits mit einer Volksinitiative gedroht, die den Vorrang des Landesrechts festschreiben will. Ausserdem sind zwei weitere problematische Initiativen im Parlament hängig: die Durchsetzungsinitiative, mit der die SVP die wörtliche Umsetzung ihrer Ausschaffungsinitiative erzwingen will, und die Ecopop-Initiative. In ihrem Fall bestehen Zweifel an der Einheit der Materie, weil sie Zuwanderung und Entwicklungshilfe verbindet.

Die Durchsetzungsinitiative hat der Nationalrat für teilweise ungültig erklärt wegen der darin enthaltenen Definition des zwingenden Völkerrechts. Ecopop dagegen wurde im Ständerat in der Frühjahrssession behandelt und zur Ablehnung empfohlen, der Nationalrat dürfte am Dienstag nachziehen. Man will die Initiative schnell zur Abstimmung bringen, um die Verhandlungen mit der EU über die Fortsetzung des bilateralen Wegs nicht zu gefährden. Politische Erwägungen werden damit einmal mehr höher gewichtet als rechtliche Bedenken.

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