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Die Schweiz will nach dem CS-Kollaps eine starke Finanzmarktaufsicht

Die Schweiz will nach dem CS-Kollaps eine starke Finanzmarktaufsicht

«Nie wieder», hallte es 2008 durchs Land, als der Staat den Untergang der UBS verhindern musste. Seit dem Credit-Suisse-Debakel ist der Konsens für eine starke Aufsicht zurück. Doch gute Vorsätze gehen schnell vergessen.
28.05.2024, 12:25
Daniel Zulauf / ch media
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Stefan Walter, ein Aufsichtsprofi mit jahrzehntelanger Erfahrung, hat sich für seinen vermutlich letzten exekutiven Job als Direktor der Schweizer Finanzmarktaufsicht, ein eingängiges Ziel gesetzt: «Was wir anstreben müssen - und wofür ich mich in den nächsten Monaten und Jahren mit grossem, persönlichem Engagement einsetzen werde - ist eine Best-in-Class-Aufsicht.» Das verkündete der 59-jährige Deutsche vor zwei Wochen bei seinem ersten öffentlichen Auftritt in der neuen Funktion auf einem Schweizer Kleinbankensymposium.

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Seit dem Credit-Suisse-Debakel ist der Konsens für eine starke Aufsicht zurück.Bild: keystone

Was in puncto Finanzmarktaufsicht ehrgeizig klingt, kommt in der Schweiz derzeit überall gut an. Gut ein Jahr nach dem Credit-Suisse-Kollaps sitzen der Bevölkerung und der Politik Schock und Schmach noch immer tief in den Knochen.

Das wusste Stefan Walter vermutlich lange, bevor er den Arbeitsvertrag mit der Finanzmarktaufsicht (Finma) unterzeichnet hatte. Die bankenkritische Stimmung in der Öffentlichkeit und in der Politik spielt dem neuen Chef jedenfalls in die Karten. Er fordert für seine Behörde zusätzliche Kompetenzen ein und feilt gleichzeitig an seinem eigenen Profil. Beides scheint ihm derzeit gut zu gelingen.

PUK hat Anhörung abgeschlossen

Erst im April versprach Finanzministerin Karin Keller-Sutter: «Die Finma soll zusätzliche Instrumente erhalten.» Von den 22 Massnahmen, die sie in ihrem Bericht zur Stärkung der Bankenstabilität in der Schweiz vorschlägt, enthalten viele mehr Kompetenzen für die Aufsicht. Das sei «sinnvoll für die Zukunft», sagte die Bundesrätin im Gespräch mit CH Media, obschon sie selbst an der präventiven Kraft solcher Instrumente Zweifel zu haben scheint: «Ob die Finma mit dem bestehenden oder einem grösseren Werkzeugkasten das Desaster der CS hätte verhindern können, muss die Parlamentarische Untersuchungskommission beurteilen.»

Soeben hat diese hat nach knapp einjähriger Tätigkeit die Phase der Anhörungen abgeschlossen und will ihre Erkenntnisse im Winter veröffentlichen. Auch die Finma könnte ihr Fett abbekommen. Vielleicht, weil sie dem desolaten Treiben in der Grossbank früher und entschlossener hätten Einhalt gebieten sollen.

Stefan Walter dürfte solche Kritik nicht ungelegen kommen. Was die frühere Leistung der Behörde mindert, könnte dem Erreichen seines Ziels dienlich sein. Aber was für eine Klasse ist das, in der die Finma Primus werden soll? Inwieweit lässt sie sich mit Aufsichtsbehörden anderer wichtiger Finanzplätze überhaupt vergleichen?

Die einfachste Antwort auf die Frage ergibt sich aus dem sogenannten «Financial Assessment Program» des Internationalen Währungsfonds (IWF). Seit der grossen Finanzkrise bewertet dieser die global wichtigsten und systemkritischen Finanzplätze in Fünfjahreszeiträumen auf die Qualität ihrer Regulierung und ihrer Institutionen und das Programm untersucht deren Zustand im Vergleich mit einem internationalen Standard.

Schlechte Noten für die Schweiz

In der letzten Evaluation 2019 kamen die Eigenheiten der Schweizer Finanzmarktaufsicht zum wiederholten Mal zur Sprache und flossen in verklausulierter, aber dennoch unmissverständlicher Weise als Kritik in die Bewertung ein. Die Finma, die 2009 von einer Bundesbehörde in eine öffentlich-rechtliche Anstalt mit eigener Rechtspersönlichkeit umgewandelt worden war, habe sich zu einer bewährten Aufsichtsbehörde entwickelt, aber ihre Autonomie, ihre Governance und ihre Verantwortlichkeit sollten weiter gestärkt werden, heisst es in dem Bericht.

Der IWF unterfütterte diese Kritik mit konkreten Beispielen. Moniert wurde unter anderem, dass die Behörde bei den Grossbanken zu wenig Vor-Ort-Kontrollen aus eigener Hand vornehme und diese stattdessen an Revisionsgesellschaften delegiert, die aufgrund ihrer kommerziellen Interessen naturgemäss der Gefahr von Interessenkonflikten unterlägen.

Ferner sollten die Mitarbeitenden der Behörde besser gegen zivil- oder gar strafrechtliche Ansprüche der Beaufsichtigten geschützt werden, zumal die Letzteren seit der Finanzkrise rascher zu juristischen Mitteln greifen würden, um ihre Interessen durchzusetzen. Zu den regelmässigen Kritikpunkten des IWF an der Finma gehört auch deren personelle und finanzielle Ausstattung, die im internationalen Vergleich als zu gering angesehen wird.

Unterschiedliche Zeiten, unterschiedliche Härte

Letztlich zeigt die Kritik, dass die Finma 15 Jahre nach ihrer rechtlichen «Verselbstständigung» noch immer politischen Einflüssen ausgesetzt ist, die sich im zeitlichen Ablauf der Finanzmarktkonjunktur verstärken oder auch abschwächen können. Nach der Finanzkrise 2008, in der die UBS vom Staat gerettet werden musste, herrschte ein breiter Konsens, dass das Land einer stärkeren Aufsicht bedürfe. Unter der Führung des damaligen Finma-Direktors Patrick Raaflaub und mit dem Plazet von Finanzministerin Eveline Widmer-Schlumpf baute die Behörde ihren Personalbestand kräftig aus und ging zu einer schärferen Enforcementpraxis über:

Alsbald diagnostizierten die Banken Zeichen einer Überregulierung und liessen ihre politische Lobby von der Leine. Doch die Finma blieb auf Kurs, auch als Raaflaub seinen Job an den Nagel hängte und Mark Branson übernahm. Aber 2016 drehte der Wind, als Ueli Maurer im Finanzdepartement das Sagen bekam und den Klagen der Banken mehr Gehör schenkte.

Die mehrjährige Plafonierung des Finma-Personaletats und die markant rückläufige Enforcementtätigkeit sind der sichtbare Ausdruck jener «Appeasement-Politik», wie sie Maurer gegenüber den Banken eingeschlagen hatte. Mark Branson sah sich möglicherweise gegen seine eigene Überzeugung zu grösserer Zurückhaltung gezwungen.

Mit Stefan Walter ist die Behörde nun wieder im Vorwärtsgang und sie hat mit Finanzministerin Karin Keller-Sutter auch eine mächtige Fürsprecherin. Doch gute Vorsätze gehen erfahrungsgemäss schnell vergessen, wenn die Not geringer wird und der Wille zur Veränderung schwindet. Stefan Walter sagt, er wolle die Priorität bei der «vorbeugenden Aufsicht» legen.

Amerika als Vorbild

Die Finma solle intervenieren, wenn noch gar keine Rauchwolken, geschweige denn Flammen zu sehen sind. Dann, so die Logik, können nötige Korrekturen am schonendsten erfolgen. Doch solches Vorgehen erfordert viel Mut und Selbstbewusstsein, zumal der Vorwurf eines «exzessiven Eingriffs in die Wirtschaftsfreiheit» schnell erhoben ist, wie der Finma-Chef selber schon vorausgesehen hat.

Stefan Walter hat lange in den USA gelebt, so lange, dass ihm dies nicht nur an der geschliffenen Aussprache der zahllosen Finanz-Anglizismen anzuhören ist. Wie es scheint, dient ihm auch die amerikanische Aufsicht als Vorbild.

Dort schöpfen die Finanzmarktaufseher ihre Macht vollends aus - bis zum Tag, an dem sie von ihren Widersachern mit noch mehr Macht aus dem Amt gejagt werden. Das könnte vielleicht dem derzeitigen SEC-Chef Gary Gensler passieren, dem die Bankenlobby drei Jahre nach seiner Wahl über ihre politischen Vertreter bereits eine «paternalistischen» und gänzlich «evidenzbefreiten» Aufsichtsstil vorwerfen, der dem Finanzmarkt tatsächlich nicht die «bösen Geister» austreibe, sondern die Märkte auf Kosten der Allgemeinheit ihrer Dynamik beraube.

Es ist schwer vorstellbar, dass sich ein konfrontativer Aufsichtsstil in der Schweiz jemals wirklich durchsetzen kann. Umso mehr fragt man sich: Was will Walter? (aargauerzeitung.ch)

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