Berne envisage d'ouvrir la «boîte de Pandore»
La Suisse – tous les écoliers le savent – compte 26 cantons. Et elle est fortement marquée par le fédéralisme, de nombreux domaines importants relevant de la compétence des cantons, notamment l’éducation ou la police. Pour ces compétences, les 26 cantons sont totalement égaux en droits.
Ce n’est toutefois pas le cas de leur poids politique au niveau fédéral: Appenzell Rhodes-Extérieures, Appenzell Rhodes-Intérieures, Bâle-Ville, Bâle-Campagne, Obwald et Nidwald ne disposent chacun que d’une demi-voix cantonale.
Autrement dit: contrairement aux autres cantons, ils n’ont qu’un siège au Conseil des Etats au lieu de deux. Et lors des votations fédérales nécessitant une double majorité – celle du peuple et celle des cantons –, ils ne comptent que pour moitié. Pour atteindre ou empêcher le seuil nécessaire de la majorité des cantons, fixé à douze voix cantonales favorables, leur vote ne vaut qu’une demi-voix cantonale.
Un Uranais pèse dix fois plus qu’une Bâloise
Au regard du principe démocratique selon lequel chaque voix a le même poids, cela pose problème. Bâle-Campagne, le plus peuplé des demi-cantons, comptait près de 304 000 habitants fin 2025. Uri, le «canton à part entière» le moins peuplé, en comptait 38 500, soit presque dix fois moins.
La demande de changement vient désormais du Rhin. Mardi, le Conseil national se prononcera sur une initiative cantonale de Bâle-Ville, qui compte 204 000 habitants. Celle-ci demande au Conseil fédéral et au Parlement d’accorder à l’avenir aux deux Bâles deux représentants chacun au Conseil des Etats et une voix cantonale pleine. Le Conseil des Etats a déjà rejeté l’initiative l’été dernier. La commission préparatoire du Conseil national recommande elle aussi un non.
Mais c’est loin d’être la première fois que cette revendication est portée au niveau fédéral. En juin 2024, un postulat de la conseillère nationale Katja Christ (PVL/BS) avait nettement échoué. Avant elle, des parlementaires bâlois-campagnards ou appenzellois s’étaient heurtés au même refus avec des interventions similaires.
L’existence des «cantons à demi-voix cantonale» – leur appellation officielle depuis la révision totale de la Constitution fédérale de 1999 – s’explique par l’histoire. Si l’on veut le formuler positivement, leur maintien tient à la stabilité du système politique suisse; plus négativement, à sa résistance aux réformes.
La naissance du canton du Jura avait fait débat
Historiquement, la demi-voix cantonale a été justifiée par la division d’entités étatiques auparavant unies. Appenzell s’est scindé à la fin du 16ᵉ siècle, à la suite de la Réforme, entre une partie catholique, Rhodes-Intérieures, et une partie réformée, Rhodes-Extérieures. Bâle-Campagne s’est séparé de Bâle en 1833, après un soulèvement de la population rurale contre la domination de la ville.
Dans le cas de Nidwald et d’Obwald, qui formaient ensemble Unterwald, les raisons de la séparation sont plus floues, faute de sources écrites. Une chose est claire: à partir du 14e siècle, Nidwald et Obwald se sont développés comme des «cantons ruraux» autonomes au sein de l’ancienne Confédération.
«Les dernières grandes discussions sur les demi-cantons ont eu lieu lors de la création du canton du Jura, en 1979, puis lors du débat sur la révision totale de la Constitution fédérale dans les années 1990», explique Rahel Freiburghaus, politologue et spécialiste du fédéralisme à l’Université de Lausanne.
Comme le nouveau canton du Jura se séparait de Berne, deuxième canton le plus peuplé du pays, il n’était pas question de rétrograder Berne au rang de demi-canton. Par cohérence, le canton du Jura a donc lui aussi obtenu une voix cantonale pleine et deux sièges au Conseil des Etats.
Une réforme ouvrirait une «boîte de Pandore»
Dans ses réponses aux nombreuses interventions déposées sur le sujet, le Conseil fédéral a toujours justifié de manière similaire son refus de modifier le système actuel: toute réforme bouleverserait l’équilibre historique entre les cantons et les régions du pays.
Si les six demi-cantons obtenaient chacun une voix cantonale entière, cela se ferait au détriment de la Suisse romande et des cantons peuplés et urbains. Accéder à cette demande créerait de nouvelles inégalités, qui entraîneraient à leur tour de nouvelles revendications.
Rahel Freiburghaus le formule ainsi:
Une réforme dans le cadre du système existant ouvrirait ainsi une «boîte de Pandore».
Une chose ne fait pas débat: le système créé avec la fondation de l’Etat fédéral moderne a atteint son objectif à l’époque. Il accordait une certaine protection aux cantons catholiques-conservateurs et ruraux, vaincus lors de la guerre du Sonderbund, face aux cantons protestants-libéraux et plus peuplés du Plateau, qui l’avaient emporté.
Aujourd’hui, cette protection des minorités paraît dépassée, estime Rahel Freiburghaus:
Elle cite notamment les oppositions entre femmes et hommes, ou entre population rurale et population urbaine.
La faiblesse des revendications de réforme à l’intérieur du système actuel tient au fait qu’elles sont souvent formulées pour des raisons de court terme, sous le coup de la frustration après des défaites politiques.
Rahel Freiburghaus rappelle l’initiative pour des multinationales responsables. Celle-ci a échoué le 29 novembre 2020 devant la majorité des cantons, malgré un léger oui du peuple. Le lundi suivant la votation, le conseiller national écologiste Balthasar Glättli a demandé que le seuil de la majorité des cantons soit relevé aux deux tiers.
Le fédéralisme vaut mieux que sa réputation
«Les réformes de la majorité des cantons et des voix cantonales des demi-cantons sont politiquement irréalistes», affirme Rahel Freiburghaus. Cela ne signifie pas pour autant que le fédéralisme suisse soit rigide et incapable de se réformer. La nouvelle péréquation financière de 2008 le montre, tout comme le Réseau national de sécurité, créé en 2010. Dans ce cadre, la Confédération, les cantons et les communes ont mis en place un organe de conduite politique commun aux différents niveaux de l’Etat afin d’assumer les tâches partagées dans le domaine de la sécurité.
Le fédéralisme suisse ne se résume pas à la majorité des cantons et au Conseil des Etats, souligne la politologue Rahel Freiburghaus: «Et il est plus innovant qu’on ne le croit.» (trad. hun)