Eigentlich wollte der Bundesrat immer auf einen Plan B verzichten. Er wollte eine gemeinsame Lösung, er wollte vermeiden, dass eine eigenmächtige Umsetzung der SVP-Zuwanderungs-Initiative das Verhältnis zur EU nachhaltig zerrüttet. Gestern meinte Aussenminister Didier Burkhalter, die Schweiz sei bereit, die allseits geforderte Schutzklausel zur Steuerung der Zuwanderung einseitig einzuführen. Ob er damit den zähen Gesprächen mit der EU einen neuen Schub verpassen will oder ein Zeichen an die Bevölkerung sendete, bleibt wohl das Geheimnis des Bundesrats.
Denn trotz dieser Drohgebärde hat die Regierung die Hoffnung auf eine einvernehmliche Lösung mit der EU längst nicht aufgegeben. Die Gespräche haben zwar bisher zu keinem konkreten Erfolg geführt, wie Bundespräsidentin Simonetta Sommaruga vor den Medien sagte. Doch in zehn Konsultationsrunden prüften die Verhandlungspartner Möglichkeiten, wie die Zuwanderung in die Schweiz gesteuert werden könnte, ohne das gemeinsame Abkommen der Personenfreizügigkeit zu verletzen. Sommaruga sagte, sie spüre, dass auch die EU an einer Lösung interessiert sei.
Das Hoffen hat aber auch eine Kehrseite: Der Bundesrat führt die Verhandlungen fort, obwohl ihm zusehends die Zeit davonläuft. Sommaruga verteidigte das Vorgehen. «Eine einseitige Umsetzung führt zu Rechtsunsicherheit», sagte sie. «Wir wissen nicht, welche Massnahmen die EU als Reaktion ergreifen würde – falls sie überhaupt Massnahmen ergreift.»
In 14 Monaten läuft die Frist zur Umsetzung der SVP-Initiative ab. Parallel zu den Verhandlungen mit der EU muss der Bundesrat also die innenpolitische Umsetzung vorantreiben: Das Parlament wird kaum ein Jahr Zeit haben, um das Gesetz zu verabschieden. Der Bundesrat will die Botschaft nun Anfang März zur Beratung vorlegen. Die Zeitverzögerung hat auch einen Vorteil: Falls Sommarugas rechte Hand, Staatssekretär Mario Gattiker, bei den Gesprächen mit der EU doch noch einen Durchbruch erzielen würde, flösse dieser direkt ins Gesetz ein. Falls nicht, setzt der Bundesrat eigenmächtig eine Schutzklausel ein. Wen die Kontingente betreffen würden und wie hoch sie wären, wollte Sommaruga nicht verraten. Das sei noch Teil der Verhandlung.
Was seit gestern hingegen feststeht: Kommt es nicht zu einer Einigung, setzt der Bundesrat die Schutzklausel trotzdem ein. Dabei stützt er sich auf Artikel 14, Absatz 2 des Personenfreizügigkeitsabkommens mit der EU: Bei «schwerwiegenden wirtschaftlichen oder sozialen Problemen» dürfen die Vertragspartner Massnahmen prüfen, um Abhilfe zu schaffen. Sommaruga sprach wiederholt von einer «technischen Lösung», die auf dem bestehenden Vertrag beruht. Und theoretisch keiner neuen Verhandlung bedarf. In der Praxis würde die Schweiz das Abkommen mit der EU trotzdem früher oder später brechen. Denn der Bundesrat muss Anfang 2017 einen Schwellenwert für die Höhe der Zuwanderung festlegen. Wenn dieser Wert überschritten wird, muss der Bundesrat Höchstzahlen und Kontingente bestimmen – vorübergehend und gültig ab dem neuen Jahr. Kontingente, die gegen die Personenfreizügigkeit verstossen, würden also frühestens 2018 zu einem Vertragsbruch führen.
Der Bundesrat setzt zuweilen auch auf andere Massnahmen. «Die Schutzklausel, wie auch immer sie dereinst ausgestaltet sein wird, ist kein Allerheilmittel», sagte Sommaruga. Es sei bloss eines von vielen Elementen, um die Zuwanderung einzuschränken. Innenpolitisch müssten ebenfalls Massnahmen ergriffen werden. Namentlich seien über 50-Jährige und Frauen besser in den Arbeitsmarkt zu integrieren. Wie das genau geschehen soll, entscheidet der Bundesrat in zwei Wochen. Weitere Massnahmen zielen auf die Zuwanderung von Drittstaaten ab: Neu sollen Höchstzahlen für den Familiennachzug und für Asylsuchende gelten.
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