Der Gerichtshof in Strassburg durchlebt eine schwierige Phase. Unter den 47 Mitgliedsstaaten mehren sich die kritischen Stimmen – so auch aus der Schweiz. Kein Grund für die grazile Zürcherin, den Kopf in den Sand zu stecken. Im Gegenteil: Die 53-Jährige wählt ihre Worte mit Bedacht, ist um pointierte Aussagen aber nie verlegen. Sie verteidigt die Strassburger Rechtsprechung mit Verve. Nur zur Initiative «Schweizer Recht statt fremde Richter» ihres Berufskollegen und SVP-Nationalrats Hans-Ueli Vogt will Keller explizit keine Stellung beziehen.
Frau Keller, Sie sind seit 2011 Schweizer Richterin in Strassburg. Verteidigen Sie das Land oft gegen Klagen?
Helen Keller: Nein, ich bin unabhängig. Die Verteidigung der Schweiz ist die Aufgabe der Regierung. Als nationale Richterin spiele ich aber eine wichtige Rolle in den Beratungen von Fällen gegen die Schweiz. Ich muss sicherstellen, dass der Gerichtshof das Schweizer Recht und die Rechtspraxis versteht.
Die Richter am Gerichtshof werden auf Vorschlag der jeweiligen Regierung vom Parlament des Europarats gewählt. Sind Richter aus Ländern wie der Türkei oder Russland wirklich unabhängig?
Manche Richter kämpfen in ihrer Heimat gegen starke Widerstände. Sie müssen sehr mutig sein. Unter Druck stehen aber alle. Auch ich.
Wie spüren Sie das?
Ich spüre den Druck vor allem im Ausländerrecht. Wenn jeder Entscheid, bei dem wir einen Ausländer in seinem Aufenthaltsrecht in der Schweiz geschützt haben, derart stark kritisiert wird, dann ist schon klar, woher der Wind weht.
Beeinflusst Sie das in Ihrer täglichen Arbeit?
Es darf mich nicht beeinflussen! Der Gerichtshof wendet seit über 20 Jahren dieselben Kriterien in den ausländerrechtlichen Fällen an. Nicht der Gerichtshof ist grosszügiger geworden, sondern die Ausschaffungspraxis der Schweiz strenger.
Halten Sie jedes Urteil des Gerichtshofs für gerecht?
Meine Aufgabe ist es, Urteile in der nachfolgenden Rechtsprechung anzuwenden. Wird für Russland ein Standard festgelegt, muss ich ihn auch für die Schweiz anwenden. Es gibt nur einen Standard für alle 47 Mitgliedsstaaten.
Sie scheren also alles über einen Kamm?
Gewisse Fälle sind stark abhängig vom nationalen Kontext. Der Gerichtshof steckt da in einem Dilemma: Entweder er definiert bei den Menschenrechten einen Mindeststandard und wendet diesen dann auch überall an. Oder er berücksichtigt die lokalen und regionalen Verhältnisse. Dadurch öffnet er den Staaten aber Tür und Tor, dass sie die Menschenrechte unterwandern können.
Der Gerichtshof wurde 1949 als Bollwerk gegen den Kommunismus gegründet. Braucht es ihn heute noch?
Die Staaten gründeten den Gerichtshof nach dem Zweiten Weltkrieg, um frühzeitig auf jeglichen Rechtsmissbrauch aufmerksam zu machen. Den Gerichtshof braucht es heute mehr denn je. Schauen Sie beispielsweise nach Polen. Dort hat die Regierung das Verfassungsgericht vollständig blockiert. Wenn so etwas passiert, wird an den Grundfesten des Rechtsstaats gerüttelt.
Die Bedeutung des Gerichtshofs hat sich also nicht verändert?
Nein, jeder Staat läuft Gefahr, irgendwann die Menschenrechte zu ritzen – im grösseren oder kleineren Stil. Auch in der Schweiz gibt es gefährliche Tendenzen: Fremdenfeindliche Ideen haben Aufwind, religiöse Minderheiten werden gezielt diffamiert und die Unabhängigkeit der Justiz sieht sich starken Angriffen ausgesetzt. Das kann dazu führen, dass auch Menschenrechte verletzt werden.
Kann der Gerichtshof Gegensteuer geben?
Zu uns gelangen Individuen. Sie setzen all ihre Hoffnung in uns; sie vertreten innerhalb ihrer Staaten Kräfte, die die Situation zugunsten der Menschenrechte verbessern wollen. Werden sie vom EGMR unterstützt, hilft ihnen das unter Umständen. Manchmal braucht es einen Impuls von aussen. Gewisse Kreise stilisieren die Macht des Gerichtshofs aber herauf. Der Gerichtshof alleine ist machtlos.
Die grosse Mehrheit der hängigen Beschwerden kommt aus sechs Ländern, darunter die Ukraine, die Türkei, Ungarn und Russland. Haben sich diese Länder aus ihrer Verantwortung für die Menschenrechte verabschiedet?
Sie erwähnen Italien nicht. Es ist immer einfach, mit dem Finger in den Osten zu zeigen. Als Nachbarstaat ist uns Italien viel näher. Der Grund, warum Italien Herkunftsland so vieler Beschwerden ist, liegt in der Ineffizienz der Justiz. Es braucht Jahre, um sie zu reformieren. In Russland wiederum existiert ein drakonisches Strafrecht: Der Diebstahl von vier Autos kann mit elf Jahren Gefängnis geahndet werden. Kein Wunder, sind die Gefängnisse überfüllt. Würde das Strafmass verkürzt, wäre das Problem gelöst. Doch dazu fehlt der politische Wille. Solche strukturellen Probleme zu lösen, ist für die Staaten nicht leicht. Sie machen uns in Strassburg das Leben schwer.
Der türkische Präsident Erdogan plant, die Todesstrafe wieder einzuführen. Trotzdem bleibt die Türkei Mitglied im Europarat. Macht ihn das nicht unglaubwürdig?
Noch sind wir nicht so weit. Der türkische Präsident hat erst angekündigt, dass er die Wiedereinführung der Todesstrafe vors Volk bringen will. Ich hoffe sehr, dass es nicht so weit kommt. Ich finde die Situation aber sehr beunruhigend. Noch vor vier Jahren hätte ich Ihnen gesagt, wir haben einige Fortschritte erzielt, beispielsweise bei der Stellung der Kurden, aber mit dem vereitelten Putschversuch wurde vieles zunichte gemacht. Es ist bedenklich, wie die Menschenrechte in kurzer Zeit ausgehöhlt wurden.
Auch frustrierend für Sie, wenn dies so rasch geht ...
Ja, es kann sehr schnell gehen, und zwar in jedem Land. Zu glauben, die Menschenrechte seien in Marmor gemeisselt und der Standard, der erreicht wurde, werde nie wieder unterwandert, ist naiv. Als Mahnmal dient uns der Zweite Weltkrieg.
Könnte die Todesstrafe auch in der Schweiz wieder eingeführt werden?
Ich halte das System der direkten Demokratie für sehr kreativ, aber auch ein bisschen anfällig. Nehmen wir an, es kommt zu einem schlimmen Vergewaltigungsfall. Ein 13-jähriges Mädchen wird entführt, vergewaltigt und getötet. In einem solchen Umfeld bin ich mir nicht ganz sicher, ob eine Initiative chancenlos wäre. Die Einführung der Todesstrafe ist aber keine Lösung für solche Fälle. Wir sind stolz in Europa, dass wir weltweit die einzige grosse Region sind, die seit mehreren Jahren todesstrafenfrei ist – eine der grossen Errungenschaften des Europarates und des Gerichtshofes.
Theresa May denkt laut über einen Austritt aus der Menschenrechtskonvention nach.
Ich halte das für ein gefährliches Signal. Ich mache mir dank des Supreme Courts keine grossen Sorgen um die Menschenrechte im Vereinigten Königreich. Aber in Zentral- und Osteuropa, wo die Demokratie noch jung und kaum konsolidiert ist: Dort muss man aufpassen.
Auch die SVP sagt, die Menschenrechte werden in der Schweiz durch die Verfassung genügend geschützt, es braucht keine zusätzliche Gerichtsbarkeit.
Für die Schweiz muss man die Antwort nuancieren. Dank der Rechtsprechung des Bundesgerichts sind die Garantien der Grundrechte einerseits sehr gut etabliert. Da sehe ich keine grosse Gefahr. Andererseits hat die Schweiz im Rückblick sehr wichtige Impulse aus Strassburg erhalten. Die Schweizer Prozessordnung ist stark beeinflusst durch den Gerichtshof. Auch die Gleichstellung der Frauen profitierte enorm durch Urteile aus Strassburg. Denken Sie an den Fall Di Trizio im Sozialversicherungsrecht: Über Jahrzehnte wurden Frauen von der Invalidenversicherung benachteiligt, nur weil sie Teilzeit arbeiteten. Die Regierung hat dank dem Urteil aus Strassburg ihre Berechnungsmethode rasch geändert. Schliesslich geniesst die Presse durch die Rechtsprechung des Gerichtshofs mehr Freiheiten, etwa durch einen ausgebauten Quellenschutz.
Nur drei Prozent aller Fälle kommen aus der Schweiz. Die Schweiz ist für Strassburg also nicht relevant ...
Das sehe ich nicht so. Aus der Schweiz kommen ungefähr gleich viele Fälle an die Grosse Kammer wie aus Grossbritannien. Gemessen an der Bevölkerungszahl sind das also überproportional viele Fälle aus unserem Land. Das heisst, spannende Rechtsfragen kommen aus der Schweiz, zum Beispiel zum Thema Sterbehilfe.
Warum?
Weil die Schweiz ein moderner Rechtsstaat ist und einen ausgebauten Rechtsschutz hat. Weil wir mit dem internationalen Genf und dem Bankenplatz über viele Berührungspunkte zum übrigen internationalen Recht verfügen. Die Schweiz ist wichtig für die Weiterentwicklung der Menschenrechte in ganz zentralen Bereichen.
Wieso müssen diese Fragen Richter in Strassburg klären und nicht die Politiker im Bundeshaus oder die Bundesrichter in Lausanne?
Wenn Bern oder Lausanne ihre Verantwortung wahrnehmen, kommen die Fragen nicht bis zu uns. Aber manchmal kann Bern die Probleme nicht lösen und manchmal will Lausanne sie nicht entscheiden. Die Schweiz kennt kein ausgebautes Verfassungsgericht – eine Lücke im Grundrechtsschutz. Manchmal muss der Gerichtshof diese Lücke füllen.
Wie erleben Sie die Kritik aus der Schweiz?
Die Kritik in der Öffentlichkeit kommt wellenförmig: Wir erlassen einen Entscheid, dann kommt der grosse Aufschrei. Danach ebbt das Ganze wieder ab, die Schweiz versucht, sich an die Vorgaben des Gerichtshofs zu halten. Im Laufe der nächsten Jahre wird das Gesetz oder die Verordnung geändert. Man erkennt, dass die Welt nicht untergeht, und fünf Jahre später hat sich das neue Recht etabliert und man hat ganz vergessen, dass dieser Fortschritt durch ein Urteil aus Strassburg ausgelöst wurde. Man erachtet es für selbstverständlich.
Die Schweiz ist ein Modellstaat für Menschenrechte, warum werden wir trotzdem regelmässig verurteilt?
Na ja, ein Modellstaat ... Denken Sie an die Haftbedingungen im überfüllten Westschweizer Gefängnis Champ-Dollon oder die Polizeigewalt in Genf oder Zürich. Es ist schon gut, dass wir in ein europäisches Rechtssystem eingebettet sind und dass das Anti-Folter-Komitee auch den hiesigen Gefängnissen ab und zu einen Besuch abstattet.
Welche Rolle spielt die Schweiz innerhalb des Europarats und des Gerichtshofs?
Luzius Wildhaber, der erste Präsident des EGMR, war ein Schweizer. Er hat Knochenarbeit für die Menschenrechte geleistet. Er gab dem Gericht ein Gesicht. Die Schweiz hat immer loyal zum Gerichtshof gehalten, gerade wenn es darum ging, die Verfahren zu vereinfachen und den Status des Gerichtshofs zu sichern. Ich hoffe, dass sich das nicht ändert. Denn die anderen Kräfte, die den Gerichtshof schwächen und ihm den Geldhahn zudrehen wollen, sind da.
Der frühere FDP-Präsident Philipp Müller sagte, die Schweiz müsse ja nicht ständig die Musterschülerin spielen und jedes Urteil vorbildlich umsetzen. Verstehen Sie diese Haltung?
Gar nicht. Die Konvention, die von der Schweiz ratifiziert wurde, sagt klipp und klar: Ein Urteil ist «inter partes» verbindlich. Dazu gehört auch der beteiligte Staat. Es ist völkerrechtlich völlig unbestritten, dass diese Urteile verbindlich sind. Der Staat hat aber einen sehr weiten Ermessensspielraum, wie er das Urteil umsetzen will. Diesen soll er auch ausschöpfen. Nur die Staaten wissen, welche Auswirkungen ein Urteil hat. Das können wir in Strassburg gar nicht abschätzen. Die Schweiz gehört zu den Staaten, die die Urteile vorbildlich umsetzt. Sie zeigt auch, dass es geht. Darüber bin ich froh.
Würden die Urteile für die Schweiz anders ausfallen, wenn Sie nicht in Strassburg präsent wären?
Ich glaube schon. Den Föderalismus muss ich meinen Kollegen zum Beispiel häufig erklären. Nehmen Sie den Fall Mouvement Raëlien Suisse: Die Stadt Neuchâtel wollte die Plakate dieser religiösen Vereinigung nicht aufhängen mit der Begründung, unter den Raeliten habe es Personen mit hängigen Strafverfahren. Erklären Sie einem Franzosen, warum in Zürich und Basel praktisch die identischen Plakate aufgehängt werden konnten, nicht aber in Neuchâtel?
Sie sagten, der Gerichtshof sei gemessen an seinen Mitteln der effizienteste der Welt. Dennoch blieb ein Berg an Beschwerden liegen.
Als ich 2011 mit der Arbeit begonnen habe, hatten wir 160'000 hängige Beschwerden. Vier Jahre lang haben wir Tag und Nacht geackert. Wir konnten so die Zahl auf 65'000 senken. Danach hatten wir aber zwei Probleme: Einerseits die 65'000 Beschwerden, die wir nicht abarbeiten konnten. Davon sind ungefähr 50'000 gut begründet. Das müsste aber jemand in einem Urteil festhalten. Dazu haben wir schlicht das Personal nicht. Das zweite Problem heisst Türkei: Seit dem Putschversuch haben wir einen dramatischen Anstieg an türkischen Beschwerden. Wir sind mittlerweile wieder auf dem Stand von 93'000. An gewissen Tagen stapelten sich die Dossiers auf dem Boden des Postbüros. Die Türken richten ihre Beschwerden an uns, weil sie kein Vertrauen mehr haben in ihre eigene Justiz. (aargauerzeitung.ch)
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