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Überblick verloren? Die 7½-jährige Geschichte des Rahmenabkommens in 11 Punkten

Bundesrat und EU haben über sieben Jahre über ein mögliches Rahmenabkommen diskutiert. Eine Chronik darüber, wie es zum Abbruch kam.



18. Dezember 2013: Rahmenabkommen wird lanciert

Die Bundesraete Eveline Widmer-Schlumpf, Didier Burkhalter und Alain Berset, von links nach rechts, an einer Medienkonferenz zur Europapolitik, am Mittwoch, 18. Dezember 2013, in Bern. Der Bundesrat will mit der EU

Der 18. Dezember 2013 war der Tag 1: Der Bundesrat präsentiert seine Ideen zum Rahmenabkommen. Bild: KEYSTONE

Am 18. Dezember 2013 treten gleich drei Bundesräte vor die Medien und präsentieren, wie sie die sogenannten institutionellen Fragen mit der EU klären wollen.

Es war die EU, die in den Jahren davor auf ein solches Rahmenabkommen drängte. Die Europäische Union kritisierte bereits 2008, dass es zwischen dem bilateralen Recht und dem EU-Recht zunehmend Unterschiede gibt. Der EU-Rat schlug damals einen «ständigen Mechanismus» vor, damit die bilateralen Verträge nicht bei jeder Veränderung neu angepasst werden müssen. Im Jahr 2010 verschärft die EU den Ton: Der bilaterale Weg sei an seine «Grenze» gestossen – es brauche deshalb eine dynamischere Anpassung der Abkommen an künftiges EU-Recht.

Mit der Lancierung der Verhandlungen über ein solches Rahmenabkommen schien sich der Druck der EU gelegt zu haben: Der Bundesrat zeigte sich offen, in den Schweizer Medien wurde bereits vom «nächsten Integrationssprung» zwischen der Schweiz und der EU gesprochen. Die Europa-Euphorie hielt jedoch nicht lange an.

9. Februar 2014: Ja zur Einwanderungs-Initiative

Die SVP-Initiative «Gegen Masseneinwanderung» wird am 9. Februar 2014 mit 50,3 Prozent Ja-Stimmen äusserst knapp angenommen. Die Differenz zwischen Gegnern und Befürwortern beträgt lediglich 19'526 Stimmen. Der Entscheid von Volk und Ständen geht als «Schock» in die Politchronik ein. Er kommt bei der EU nicht gut an.

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Chronologie Einwanderungs-Initiative
quelle: keystone / marcel bieri
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Der Bundesrat nimmt dieses Ergebnis zur Kenntnis und arbeitet europapolitisch fortan zweigleisig: Einerseits versucht er, dem Parlament eine EU-kompatible Umsetzung der SVP-Initiative vorzuschlagen, andererseits arbeitet er weiter an einer Strategie zum Abschluss eines neuen Vertrags mit der EU.

22. Mai 2014: Erste Verhandlungsrunde

Die Verhandlungen dazu nehmen die Schweiz und die EU im Mai 2014 wieder auf. Wie lange diese dauern und wohin die Reise geht, ist ungewiss. Lösungen für die institutionellen Fragen sind eng mit der Umsetzung der Masseneinwanderungs-Initiative verknüpft.

Basler Zeitung– 23. Mai 2014Seite: bazab4
Schweiz
Das geheime EU-Drehbuch von Bundesrat und Parteien
Alle Parteien wollen die SVP-Initiative buchstabengetreu umsetzen

Die «Basler Zeitung» am 23. Mai 2014. Bild: BAZ

Den Weg frei gemacht für die Verhandlungen hatte der Bundesrat Ende April mit dem Entscheid, kroatische Bürgerinnen und Bürger vorläufig gleichberechtigt zum Arbeitsmarkt zuzulassen, ohne aber das Protokoll zur Erweiterung der Personenfreizügigkeit zu unterzeichnen. In der Folge verabschiedete der EU-Ministerrat das Mandat für Verhandlungen über ein Rahmenabkommen zu den bilateralen Abkommen.

Es folgt: langes Warten. Die Umsetzung der Einwanderungs-Initiative dominieren die innenpolitische Debatte. Erst im November 2015 werden die Verhandlungen mit der EU – von der Öffentlichkeit fast unbeachtet – wieder aufgenommen. Ein Jahr später, im Dezember 2016, wird die SVP-Initiative durch das Parlament umgesetzt. Damit wird der Weg frei, um die Gespräche mit der EU zu intensivieren.

6. April 2017: Leuthard trifft Juncker

epa05891475 EU commission President Jean-Claude Juncker (R) welcomes the President of the Swiss Confederation Doris Leuthard (L), prior to a meeting in Brussels, Belgium, 06 April 2017. EPA/OLIVIER HOSLET

Bundespräsidentin Doris Leuthard mit EU-Chef Jean-Claude Juncker. Bild: EPA

Die Schweiz und die EU wollen in mehreren blockierten Dossiers wieder miteinander sprechen. «In sämtlichen Bereichen werden wieder technische Gespräche aufgenommen», sagt Bundespräsidentin Doris Leuthard nach einem Treffen mit EU-Kommissionschef Jean-Claude Junker am 6. April 2017.

Die Hoffnungen waren hierzulande gross, nachdem die Schweiz die SVP-Initiative umgesetzt hatte, ohne das Personenfreizügigkeits-Abkommen mit der EU zu verletzen. Dennoch schien es mit den Gesprächen und Verhandlungen nicht richtig weiterzugehen. Warum die Schweizer Dossiers blockiert blieben, war nie ganz klar. Auch wurde eine Blockade nie offiziell bestätigt. Hinter vorgehaltener Hand hiess es, die EU mache das absichtlich, um Druck beim sogenannten Rahmenabkommen auf die Schweiz auszuüben.

«Geplant ist der Abschluss des Abkommens für das Frühjahr 2018.»

EU-Kommissionschef Jean-Claude Juncker

Am 23. November 2017 kommt es zu einem weiteren Treffen. «Wir haben heute feststellen können, dass wir Fortschritte gemacht haben», sagte Leuthard. Zum geplanten Rahmenabkommen über institutionelle Fragen stellte sie fest, dass beide Seiten dieses Abkommen wollten. Juncker sprach von einem «Freundschaftsvertrag». Es habe Fortschritte gegeben. Diese seien aber noch nicht so, dass man darüber Auskunft geben könne. Geplant sei der Abschluss des Abkommens für das Frühjahr 2018.

31. Januar 2018: Cassis droppt den Reset-Button

Der Bundesrat ernennt am 31. Januar 2018 Roberto Balzaretti zum Leiter der Verhandlungen mit der EU. Aussenminister Ignazio Cassis spricht an diesem Tag auch von seinem berühmten «organisatorischen Reset»-Button. Weiter sagte Cassis, dass es bis im April 2018 kein Rahmenabkommen unter «Dach und Fach» geben wird. Entscheidend sind für den Bundesrat die kommenden 10 Monate.

Blick– 01. Februar 2018Ausgaben-Nr. 26, Seite: a2
Neuer Mann für Europa, Alternative zu EU-Gericht, bessere Kommunikation
Das sind Cassis’drei Reset-Knöpfli
Nico Menzato

Im EU-Dossier geht es weiterhin nur im Schneckentempo weiter. Viel Neues hat der Bundesrat in seiner gestrigen, stundenlangen Sitzung nicht entschieden.

Der «Blick» am 1. Februar 2018. Bild: BLICK

23. November 2018: EU meint: Alles unter «Dach und Fach»

Ab November 2018 verwirren die EU und die Schweiz mit unterschiedlichen Positionen. Nach einem Treffen zwischen Bundesrat Cassis und EU-Kommissar Johannes Hahn sagt die EU, die Verhandlungen seien abgeschlossen – die Schweiz dementiert das. Damit steht Aussage gegen Aussage.

Es geht dabei um den zentralsten Punkt, der in dieser Zeit die Gewerkschaften ins kritische Lager bringt: den Lohnschutz. Für die Schweiz ist das eine rote Linie. Der Bundesrat reagiert und beschliesst im Dezember 2018 eine «Konsultation» zum Abkommensentwurf.

7. Juni 2019: Offene Fragen in drei Punkten

Der Bundesrat verlangt im Juni 2019 Klärungen bei drei zentralen Punkten: In den Bereichen Lohn- und Arbeitnehmerschutz, staatliche Beihilfen und Unionsbürgerrichtlinie müssen in den Augen des Bundesrats «eine für beide Seiten befriedigende Lösung» gefunden werden. Dies ist das Fazit, das die Regierung nach Abschluss des Konsultationsverfahrens aus den Antworten von Parteien, Verbänden und Sozialpartnern zieht. Die Regierung beschliesst, konkrete Lösungsvorschläge ausarbeiten zu wollen.

Die ganze Pressekonferenz damals:

Video: youtube/bundeskanzlei

Die EU-Kommission gibt sich nach den Äusserungen des Bundesrates zum Rahmenabkommen positiv. «Dies erscheint als eine insgesamt positive Entwicklung», schreibt eine Sprecherin der EU-Kommission.

Im Juli 2019 folgt dann der Bruch: Die EU entscheidet, die befristete Anerkennung der Gleichwertigkeit der Schweizer Börsenregulierung («Börsenäquivalenz») nicht zu verlängern. Dass diese Frist ohne Ergebnisse verstrichen ist, ist für Brüssel in erster Linie die Schuld der Schweizer. Während der zehn Tage nach dem Eingang des bundesrätlichen Briefs im Juni habe es nie ein wirkliches Engagement aus Bern gegeben, war zu hören.

Der Bundesrat wertet dies als diskriminierende Massnahme, wie er in seiner Antwort auf einen parlamentarischen Vorstoss dargelegt hatte. Er macht geltend, es handle sich um eine Verletzung des Gleichbehandlungsgebots der WTO.

3. Dezember 2019: Parlament blockiert Kohäsionsmilliarde

Die Schweizer Politik reagiert: National- und Ständerat haben sich im Dezember 2019 bei der Kohäsionsmilliarde darauf geeinigt, dass vorerst kein Geld an die EU fliesst. Schon vor der letzten Beratungsrunde im Parlament hatte der Bundesrat deutlich gemacht, dass keine Gelder ausbezahlt werden, solange die EU die Schweizer Börsenregulierung nicht als gleichwertig anerkennt.

Insgesamt geht es um 1,3 Milliarden Franken, die über zehn Jahre ausbezahlt werden sollen. Der grösste Teil ist für den Rahmenkredit Kohäsion vorgesehen, also für Projekte in Osteuropa. Dort sollen unter anderem Berufsbildungsprojekte finanziert werden. 190 Millionen Franken sollen an Staaten gehen, die besonders von Migration betroffen sind. Diese sollen in ihren Anstrengungen unterstützt werden, die Asylstrukturen zu stärken und ein effizienteres Asyl- und Rückkehrverfahren aufzubauen.

27. September 2020: Nein zu SVP-Initiative

Die «Begrenzungs-Initiative» wird mit 61,7 Prozent deutlich abgelehnt und scheitert am Ständemehr. Dass die Stimmbevölkerung an der Personenfreizügigkeit festhalten will, wird als ein wichtiges Signal in den Beziehungen zur EU gedeutet.

Video: watson/Lino Haltinner

Mit diesem Zeichen im Rücken gibt der Bundesrat im November 2020 seine Position bei den drei offenen Punkten im Rahmenabkommen – den flankierenden Massnahmen, den staatlichen Beihilfen sowie der Unionsbürgerschaft – bekannt. Die Verhandlungen nehmen wieder Tempo auf.

Es kommt im Herbst 2020 zudem zu einem Sesselrücken. Der bisherige EU-Chefunterhändler Roberto Balzaretti wird neuer Botschafter in Paris. Das Europa-Dossier übernimmt die damalige Frankreich-Botschafterin Livia Leu. Die EU macht aber nach ihrer Ernennung klar: Auch sie werde nichts Neues für die Schweiz herausholen können. «Für uns sind die Verhandlungen abgeschlossen. Seit November 2018», sagt neue EU-Botschafter in der Schweiz, Petros Mavromichalis.

Ab Januar 2021: Leu verhandelt in Brüssel

Doch Leu liess sich davon nicht abhalten. Sie reiste am 21. Januar 2021 nach Brüssel, um sich mit EU-Vertretern zu treffen. Inhaltliche Details hört man aber an diesem Tag nicht. Es habe sich in erster Linie um eine erste Kontaktaufnahme zwischen Leu und ihrem EU-Pendant Stéphanie Riso gehandelt, sagte der EU-Kommissionssprecher weiter. Und man habe der Position der Schweiz zugehört.

In den Wochen darauf zeigt sich, dass diese diplomatischen Zitate nur den Granit kaschieren, auf den Chefunterhändlerin Livia Leu beissen muss. Die EU bewegt sich nicht. Im April 2021 steigt innenpolitisch die Ungeduld. FDP-Wirtschaftspolitiker fordern, dass gleich drei Bundesräte in die EU-Zentrale reisen, um für die Schweiz in letzter Minute die Kohlen aus dem Feuer zu holen. Richten hätte es dann Bundespräsident Guy Parmelin sollen: Er flog am Freitag, 23. April 2021 nach Brüssel, um mit EU-Kommissionschefin Ursula von der Leyen zu verhandeln.

European Commission President Ursula Von der Leyen, right, greets Swiss President Guy Parmelin prior to a meeting at EU headquarters in Brussels, Friday, April 23, 2021. (Francois Walschaerts, Pool via AP)

Guy Parmelin und Ursula Von der Leyen am 23. April in Brüssel. Bild: keystone

Das Ergebnis auch nach seinem Auftritt: null. Später kommt heraus, dass die EU beim Lohnschutz «Garantien» angeboten haben soll. Diese seien zu wenig substantiell gewesen, heisst es aus Bern. Damit wird immer klarer: Die Landesregierung stellt sich auf ein Scheitern des Rahmenvertrags mit der EU ein. Die Frage ist nur noch, wie das Scheitern aussieht. Das zeigt die Aussprache mit den Kantonen.

26. Mai 2021: Bundesrat bricht Verhandlung ab

Bundespraesident Guy Parmelin spricht an einer Medienkonferenz ueber das Rahmenabkommen mit der EU, am Mittwoch, 26. Mai 2021, in Bern. (KEYSTONE/Peter Schneider)

Bundespräsident Guy Parmelin gibt am 26. Mai 2021 den Verhandlungsabbruch bekannt. Bild: keystone

Der Abbruch erfolgt dann am 26. Mai 2021. Die siebenjährigen Verhandlungen sind damit ohne Ergebnis zu Ende gegangen. Es sei im gemeinsamen Interesse der Schweiz und der EU, «die bewährte bilaterale Zusammenarbeit zu sichern und die bestehenden Abkommen konsequent weiterzuführen», hiess es.

Das Justizdepartement wurde beauftragt, zu prüfen, wie das bilaterale Verhältnis «mit möglichen autonomen Anpassungen im nationalen Recht stabilisiert werden könnte», wie es weiter hiess. Ausserdem will sich der Bundesrat beim Parlament dafür einsetzen, dass die Kohäsionsmilliarde ausbezahlt wird.

(pit/sda)

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