Mit 140 Kilometern pro Stunde brettert der Konvoi von Bundesrat Ignazio Cassis über die Strassen der jordanischen Wüste – von Petra nach Aqaba, wo der Bundesratsjet für die Rückreise in die Schweiz wartet. Der Aussenminister hat auf seiner dreitägigen Reise die neue Botschaft in der jordanischen Hauptstadt eröffnet, er hat mit Aussenminister Ayman Safadi diniert, eine Ausbildungsstätte für palästinensische Flüchtlinge besucht und sich vom Schweizer Archäologen Ueli Bellwald durch Petra führen lassen. Auf der Rückreise nimmt er sich Zeit für ein Interview.
Herr Bundesrat, Sie kommen von einer Reise aus Jordanien zurück. Haben Sie sich bedroht gefühlt?
IGNAZIO CASSIS: Nein. Ich habe mich nie gefährdet gefühlt. Jordanien, auch die Hauptstadt Ammann schienen mir sehr ruhig.
Aber?
Die Sorge ist da, die Sorge um den latenten Konflikt in unmittelbarer Nachbarschaft.
Sie haben am Montag über Twitter dazu aufgerufen, auf Gewalt zu verzichten.
Das hätte ich von der Schweiz aus so nicht gemacht. Aber wir waren im Nahen Osten, ich hatte am Morgen den jordanischen Aussenminister Ayman Safadi getroffen, den dieser Konflikt sehr direkt betrifft. Gast in seinem Land zu sein und nichts dazu zu sagen, schien mir nicht korrekt.
#Gaza: Switzerland calls all parties to stop violence. pic.twitter.com/mpTYc31ahA
— Ignazio Cassis (@ignaziocassis) 14. Mai 2018
Jordanien spürt aktuell vor allem die Folgen des Syrien-Konflikts, 660'000 Flüchtlinge leben im Land. Sie legten den Fokus ihrer Reise aber bewusst auf die Situation der 2.4 Millionen palästinensische Flüchtlinge. Wieso?
Ich will wissen, was den Friedensprozess hemmt. Der Nahost-Konflikt dauert seit 70 Jahren an, die religiösen Auseinandersetzungen gehen aber auf die Frage zurück: Wem gehört das Stück Land zwischen dem Jordan und dem Mittelmeer?
Mehr als 60 Tote, fast 3000 Verletzte vermeldeten die palästinensischen Behörden nach den Unruhen in Gaza. Sie waren in unmittelbarer Nachbarschaft, in Jordanien, wie haben Sie diese Eskalation verfolgt?
Die Unruhen beschränkten sich nur auf Gaza. Ich hätte eine breitere Reaktion erwartet, etwa im palästinensisch besetzten Ostjerusalem, auch in anderen Gebieten des Nahen Ostens. In Amman gab es zwar eine Demonstration, Gewalt trat meines Wissens nur in Gaza zu Tage. Es ist also möglich, dass die Hamas das Momentum ausgenutzt hat. Das gilt es nun abzuklären.
Präsident Donald Trump nimmt eine Eskalation in Kauf.
Die Verschiebung der amerikanischen Botschaft von Tel Aviv nach Jerusalem gleicht einem Sprung ins Leere. Niemand weiss, was die Konsequenzen sind. Die heftigen Reaktionen von palästinensischer Seite wurden befürchtet. Und die sind eingetroffen.
Der Nahe Osten ist wieder unsicherer geworden.
Es ist die Chronik angekündigter Probleme. Wir haben zwei weitere Beispiele amerikanischer Aussenpolitik beim Einsatz von Raketen in Syrien und beim Rückzug aus dem Atomabkommen mit Iran gesehen. Es sind drei Beispiele, wie Präsident Trump die Weltpolitik auf eine neue Art beeinflusst, die für die Weltgemeinschaft ungewohnt ist.
Was bedeutet das für die Weltgemeinschaft?
Trump zwingt sie, sich neu zu orientieren, neue Verhaltensmuster zu entwickeln.
Trump hat zwar provoziert, der Konflikt schwelt seit bald 70 Jahren vor sich hin.
Es ist frustrierend. Verschiedene Bemühungen ermöglichten in der Vergangenheit einen Schritt vorwärts, scheiterten aber letztlich. Das Ziel der UNO einer Zweistaaten-Lösung, das die meisten Staaten unterstützen, wird immer stärker infrage gestellt. Der Konflikt wird je länger je schwieriger zu lösen.
Was bedeutet das?
Wir müssen uns fragen: Ist «more of the same» wirklich zielführend? Oder perpetuieren wir ein Problem, das andere Lösungswege haben müsste?
Und?
Und da fallen wir in die Diskussion, ob der Konflikt politisch oder nur militärisch gelöst werden kann. Die Schweiz bekennt sich zu einem diplomatischen Weg. Krieg ist für uns immer der falsche Weg. Aber die USA haben hier andere Mittel.
Mit der Wahl Jersualems als Hauptstadt hat er ein Präjudiz geschaffen, die Zweistaatenlösung erschwert.
Er hat die Büchse der Pandora geöffnet.
Halten Sie es denn eine Lösung des Konflikts für möglich?
Absolut. Niemand weiss, was aus dem Vorgehen der USA entstehen kann. Analog zum Rückzug aus dem Nuklearabkommen. Über die Folgen kann man nur spekulieren.
So viel kann man aber sagen: Der Weg über die Diplomatie ist gescheitert.
Das hätte ich vor sechs Monaten noch so gesagt. Ich bin mir nicht mehr sicher. Wir sehen inzwischen, dass Trump gegenüber Nordkorea zunächst Härte gezeigt hat, jetzt aber doch den diplomatischen Weg wählt. Mir scheint, dass wir mit Präsident Trump an einer Wende sind, er ruft eine neue Ordnung ins Leben. Ob es der richtige Weg ist, wird die Zukunft zeigen.
Er birgt aber das Risiko neuer Kriege.
Genau.
Ist das nicht beunruhigend, dass es der internationalen Gemeinschaft nicht gelingt, Trump zurückzubinden?
Das hängt mit der strukturellen und militärischen Schwäche Europas zusammen, wo jeder zuerst an eigene nationale Interessen denkt. China hält sich eher raus, Russland will stärker mitspielen und auch die Türkei hat gezeigt, dass sie eine wichtige Rolle spielen will. Es gibt viele Player, die eine kritische Grösse überschritten haben. Das ist neu, eine solche Ausgangslage hat die Welt bisher noch nicht gekannt. Präsident Trump ändert nicht per se die Spielregeln, er beschleunigt eine Änderung, die ohnehin stattfindet.
Was ist denn die Aufgabe der Schweiz im Nahen Osten?
Wir sind keine militärische Grossmacht, Diplomatie ist unser Weg: die guten Dienste und Beziehungen, der Dialog und der Multilateralismus – mit dem internationalen Genf. Wir sind wegen unserer Neutralität glaubwürdig. Deshalb müssen wir diesen Weg auch weitergehen.
Und das ist schwierig?
Das tägliche Leben ist voller Widersprüche. Die Bevölkerung erwartet, dass ich die Gewalt in Gaza oder ein Attentat in Israel verurteile. Beides ist schlimm. Aber es hilft nicht, wenn ich jedes Mal im Chor der Empörten mitsinge.
Sie haben bei ihrem Besuch in Jordanien bewusst den Fokus auf den Nahost-Konflikt gelegt, auf die Situation der Palästinensischen Flüchtlinge. Haben Sie neue Erkenntnisse gewonnen, was den Friedensprozess hemmt?
Ich realisiere immer stärker, dass sich derart tief verwurzelte Glauben nicht ändern lassen. Solange die Araber nicht bereit sind, Israel das Existenzrecht zuzugestehen, solange fühlt sich Israel in seiner Existenz bedroht und wird sich verteidigen.
Was hat dies mit palästinensischen Flüchtlingen in Jordanien zu tun?
Das Wort Flüchtling entspricht in diesem Fall nicht mehr der Bedeutung, die wir ihm beimessen. Wir sprechen von Familien der dritten Generation, die nicht in eigentlichen Lagern, sondern in Städten leben. Die meisten haben einen jordanischen Pass. Ich wollte das Lager besuchen, um einen Eindruck zu gewinnen, wieso wir noch von Flüchtlingen sprechen.
Was macht das für einen Unterschied?
Der Flüchtlingsstatus der Palästinenser ist mit einem Recht verbunden, das 1949 durch die UNO gesetzt wurde. Seither ist das Hilfswerk UNRWA für die Umsetzung zuständig. Es geht um das Recht, nach Hause zurückzukehren und das Recht auf Kompensationen, das heisst auf Gelder, auf Bildung und so weiter. Es besteht das Risiko, dass hier zunehmend ein Staat im Staat gebildet wird. Mich interessierte zudem, wieso sich die USA von diesem Engagement verabschiedet haben. Gehört das zu einer Strategie, den Nahost-Konflikt in eine Richtung zu lenken?
Und was ist die Antwort?
Die Flüchtlinge haben den Traum, nach Palästina zurückzukehren. Unterdessen leben weltweit nicht mehr 700'000, sondern 5 Millionen palästinensische Flüchtlinge. Es ist unrealistisch, dass dieser Traum sich für alle erfüllt. Die UNRWA hält diese Hoffnung aber aufrecht. Für mich stellt sich die Frage: Ist die UNRWA Teil der Lösung oder Teil des Problems?
Und?
Sie ist sowohl als auch. Sie funktionierte lange als Lösung, ist aber heute zu einem Teil des Problems geworden. Sie liefert die Munition, den Konflikt weiterzuführen. Denn solange Palästinenser in Flüchtlingslagern leben, wollen sie in ihre Heimat zurück. Indem wir UNRWA unterstützen, halten wir den Konflikt am Leben. Es ist eine perverse Logik, denn eigentlich wollen alle den Konflikt beenden. Deshalb müsste die UNO-Generalversammlung wieder sich vertieft damit auseinandersetzen.
Die USA zahlt kaum mehr Geld an die UNRWA. Folgt nun die Schweiz?
Ich habe Verständnis dafür, dass die USA ihre UNRWA-Beteiligung beenden. In anderen Fällen ist das ein guter Schachzug: Fehlt das Geld, bewegt sich endlich etwas. In diesem Fall ist es ein grosses Risiko: Millionen von Palästinensern könnten auf die Strasse gehen. Wenn alle Staaten der UNRWA ihr Geld verweigern, zerfällt eine Maschinerie, welche für eine gewisse Stabilität sorgt. Dies ist ein Risiko, das sich die Schweiz nicht leisten kann – anders vielleicht als die USA.
Was ist die Alternative?
Anstatt UNRWA-Schulen und Spitäler könnten wir jordanische Einrichtungen unterstützen, um die Integration der palästinensischen Flüchtlinge zu fördern.
Den jordanischen Staat unterstützen?
Es ist eine Herkules-Aufgabe, auf einen Schlag über 2 Millionen Palästinenser zu integrieren. Diese werden von der internationalen Gemeinschaft mit 1.2 Milliarden Dollar unterstützt. Es geht nicht, dass sie auf einmal kein Geld mehr bekommen. Aber heute ist der Anreiz falsch gelegt: Das Interesse, den Konflikt zu lösen, ist gering, weil die Palästinenser dann kein Anrecht mehr auf Gelder haben.
Aber?
Den finanziellen Mechanismus einfach abzuschaffen, wäre naiv. Die Symbolik, die damit verbunden wäre, darf man nicht unterschätzen. Die internationale Gemeinschaft steht vor einem Dilemma.
An der Botschafts-Eröffnung haben sie in ihrer Rede die jordanische Zusammenarbeit hinterfragt: «Are we going in the right direction?» Hat der Aussenminister darauf reagiert?
Ja. Ich habe ihm erklärt, dass nicht die bilateralen Beziehungen, sondern die Beteiligung am UNRWA-Hilfswerk gemeint war. Ist es gut, sich mit einer Situation zu arrangieren, die ruhig, aber nicht nachhaltig ist? Je länger die Jungen von heute mit dem UNRWA-Staat identifizieren, desto schwieriger wird es, die Situation zu ändern.
Welche Erwartungen hat Aussenminister Safadi an die Schweiz?
Bilateral will er den Güterverkehr stärken, den Austausch von Dienstleistungen und Investitionen. Er sucht Wege für mehr Wirtschaftswachstum und Wohlstand für Jordanien. Das ist die Voraussetzung für die Integration von Flüchtlingen.
Haben Sie dazu Hand geboten?
Es ist der richtige Weg. Ein Prozent Wirtschaftswachstum in einem middle-income-country wie Jordanien hilft mehr als die ganze Entwicklungshilfe der Welt. Die beste Entwicklungshilfe ist Wirtschaftswachstum. Das müssen wir offener kommunizieren. Wie helfen wir anderen Ländern? Indem sie wachsen! Wir sehen in Afrika, wozu falsche Anreize führen. Langsam kommt auch die internationale Gemeinschaft zum Schluss, dass Entwicklungshilfe nicht immer die beste Lösung ist. Sie kann zu einer falschen Mentalität führen: Wenn die Schweizer Wasserpumpen installieren und Essen bereitstellen, dann warte ich fortan ruhig zu Hause, bis andere meine Probleme lösen. Es tönt banal. Aber der Mensch funktioniert über Anreize.
Wie will die Schweiz Jordanien helfen?
Der Aussenminister hofft nebst stärkerem Güterhandel auch auf Schweizer Investitionen. Am liebsten würde er grosse Schweizer Firmen ansiedeln, die Wertschöpfung bringen. Dafür müssten wir veraltete Abkommen anpassen. Aber es klemmt.
Wo?
Am Absatzmarkt Jordanien besteht nur geringes Interesse. Zudem gilt die Region als instabil. Wäre ich Unternehmer, würde ich mir überlegen, ob die rechtlichen Rahmenbedingungen gut sind, ob für Investitionen eine Sicherheit besteht. Die Jordanier sind daran, diese Bedingungen zu verbessern.
Und was haben Sie ihm versprochen?
Dass wir die Kooperation weiterentwickeln. Für uns funktioniert Jordanien als Drehscheibe für eine ganze Region. Ein stabiles Land, das wir gerne unterstützen. Und dass wir offen sind für konkrete Projekte.
Sie sind seit einem halben Jahr Aussenminister. Die Diplomatie ist eine eigene Welt. Haben Sie sich darin zurecht gefunden?
Ich bin daran. In gewissen Bereichen bin ich immer noch Praktikant. Wenn man dazulernen will, ist man ein ganzes Leben Praktikant. Ich lebe mich ein in die Subkulturen des diplomatischen Korps, der Entwicklungszusammenarbeit, des konsularischen Korps – sie ticken alle anders. Gleichzeitig haben wir hunderte von Partnern ausserhalb der Schweiz, die noch heterogener aufgestellt sind. Es braucht nebst Flexibilität auch Überblick.
Diplomatie hat auch eine ganz eigene Sprache. Beherrschen Sie die?
Als persönliche Mitarbeiterin habe ich Patrizia Palmiero gewinnen können, eine Diplomatin. Beim Einstellungsgespräch habe ich ihr gesagt, ich brauche eine Dolmetscherin: Sie müsse für mich übersetzen von „Diplomatie“ zu „normal“ und von „normal“ zu „Diplomatie“. Es ist eine andere Sprache.
Entspricht Sie Ihnen?
Ich bin flexibel und passe mich an. Auch in der Armee spricht man eine andere Sprache, die ich in meiner Offizierskarriere gelernt habe. Mir entspricht, neugierig zu sein. Und jede Chance, die sich im Leben ergibt, ist eine Entdeckungsreise.
Sie haben in Jordanien die Gewalteskalation relativ nahe erlebt. Jetzt kehren Sie in die Schweiz zurück, wo der grösste aussenpolitische Disput das Rahmenabkommen mit der EU ist. Ein Klacks?
Das ist eine politisch heikle Frage. Natürlich sind die Probleme, die wir mit der EU haben vergleichsweise klein. Wir haben weder Krieg noch sind wir von wirtschaftlichen Sanktionen betroffen. Wir handeln täglich Waren und Dienstleistungen im Wert von über einer Milliarde Franken. Das ist fast die beste Welt, die wir uns vorstellen können. Man darf es kaum sagen. Aber wir sind so verwöhnt von unserem Wohlstand, vom Frieden, dass wir viel zu selten realisieren, wie glücklich wir uns schätzen können.
Die Streitigkeiten mit der EU dauern an, zwischenzeitlich schien eine Lösung unmöglich, jetzt stehen wir wieder kurz vor einem Abschluss.
Die Frage um das Rahmenabkommen wurde lange überhöht, gar mystifiziert. Dabei wusste man gar nicht, um was es genau geht. Gleichzeitig wurde argumentiert, falls das Problem nicht gelöst werde, verschwindet die Schweiz von der politischen Weltkarte. Das machte es unmöglich, eine sachliche Diskussion zu führen.
Wie hat sich der Knopf gelöst?
Ich fragte mich: Wie konnte es soweit kommen? Die Frage hat weder religiöses Ausmass noch ist sie matschentscheidend. Meine erste Priorität war: erklären, erklären, erklären.
Also: Worum geht es?
Es geht darum, die Verfahren der 5, 6 sektoriellen Marktzugangsabkommen in der Beziehung zwischen der Schweiz und der EU zu klären, zu vereinfachen und so Rechtssicherheit zu schaffen.
Wollen wir das?
Der Bundesrat ist der Meinung, dass es für die Exportwirtschaft ein Vorteil ist. Man kann dazu aber auch ungeniert Nein sagen. Die Welt dreht sich trotzdem weiter.
Ihre Partei hat zur Mystifizierung des Problems beigetragen.
Alle! Alle haben im Chor mitgesungen. Für mich wäre es eine sozial-psychologische Untersuchung wert, wie die Schweiz zu einem technischen Problem eine Messe zelebriert.
Weil es im Grundsatz um Souveränität geht.
Natürlich. Wie stark wollen wir uns wirtschaftlich in den EU-Binnenmarkt integrieren, ohne dabei allzu viel Souveränität abzugeben? Nur: Von welcher Souveränität sprechen wir eigentlich? Wenn die Souveränität darin besteht, die Temperatur eines Kühltransporters festzulegen, dann empfinde ich hier keinen Verlust. Dann ist es mir egal, ob die Schweiz oder die EU entscheidet, ob es 14 oder 16 Grad sind. Sofern es für die Wirtschaft okay ist, muss ich als Schweizer die Temperatur nicht selber definieren können. Auch die Farbe des Gipfeli ist nicht entscheidend für unsere Souveränität.
Was denn?
Souveränitätsverlust bedeutet, dass wir jemanden haben, der uns reinredet. Bis zu einem gewissen Grad ist das heute schon so – wegen der Völkerrechte, wegen internationalen Verträgen. Es ist aber nicht so, dass wir drauf und dran sind, uns internationalem Recht zu verkaufen. Und zudem schlägt das Pendel der Globalisierung zurück. Die Grenzen werden wieder wichtig, Nationalitäten spielen eine Rolle. Wir sind stolz, die Schweizerfahne zu zeigen. Das war vor zwanzig Jahren nicht der Fall. Als ich junger Offizier war in der Armee, war es uns in gewissen Orten unangenehm, am Abend in der Uniform eine Pizza zu essen.
Und was bedeutet das nun für unsere Beziehung zur EU?
Mit der Entmystifizierung hat sich eine sachliche Diskussion ermöglicht. Stichworte wie «fremde Richter» und «Kolonialismus» werden zu leeren Slogans. Niemand will fremde Richter, weder die Schweiz noch die EU. Was wir wollen, sind klare und sichere Wirtschaftsverhältnisse mit der EU, insbesondere mit unseren Nachbarländern.
Wann ist das Abkommen ausgehandelt?
Bis Ende Monat sind wir soweit. Die technische Phase soll bis Sommer abgeschlossen sein. Dann beginnt die politische Phase: Gewisse Differenzen bedürfen politischer Entscheide. .
Beispielsweise die flankierenden Massnahmen?
Genau.
Sie sagen, die Welt dreht sich ohne Rahmenabkommen weiter.
Selbstverständlich. Aber jeder Entscheid hat seinen Preis. Die bilateralen Beziehungen sind wichtig für unseren Wohlstand, und niemand weiss genau, was ohne sie passieren würde. Der Bundesrat will demzufolge dieses Risiko vermeiden und diesen rechtlichen Weg weiterführen. Gelingt es nicht, wäre es nicht das erste Mal, dass die Schweiz andere Wege suchen muss.
Sie hinterfragen viel. Kommt nun der grosse Umbau des Aussendepartements?
Starke Änderungen erträgt die Schweiz nicht. Aber Änderungen braucht es. Ich kandidierte auch, weil ich gestalten will. Das ist meine Leidenschaft. Im Bewusstsein, dass es in der Schweiz keine Präsidenten wie Emmanuel Macron gibt. Ich bin schon zufrieden, wenn ich Einzelheiten verbessern kann.
Was?
Ein strukturiertes Vorgehen, eine klare aussenpolitische Strategie. Dadurch ändern sich Modalitäten, die Arbeitsweise – was für die Verwaltung eine grosse Herausforderung ist.
Können Sie das erklären?
Aussenpolitik ist zur Hälfte opportunitätsgetrieben: Der Plan ist, gute Beziehungen zu unterhalten. Wie das umgesetzt wird, ist aber jedem Botschafter überlassen. Das passiert day by day. Die zweite Hälfte ist strategische Planung. Und die will ich konkreter gestalten.
Das heisst: Botschaften schliessen?
Das kann es heissen. Oder eröffnen. Das hängt von der Strategie ab, die wir nun erst entwickeln müssen.
Woran arbeiten Sie konkret?
An der Vision: Welche Chancen und Risiken sieht die Schweiz in der Welt im Jahr 2030? Daraus will ich für jede Region strategische Ziele ableiten. Müssen wir etwas unternehmen? Und wenn ja: Mit welchen Instrument? Wirtschaftsförderung und Handel? Unterstützung der Auslandschweizer? Entwicklungszusammenarbeit? Humanitäre Hilfe? Gute Dienste? Dabei wird es auf der Weltkarte auch Löcher geben, wo wir keine konkreten Ziele haben.
Sie sind ein Optimist.
Ich falle selten in eine Depression. Das passiert, wenn ich müde bin, wenn ich schwere Niederlagen einstecken muss. Aber am nächsten Tag sieht die Welt schon wieder besser aus.
